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“一國兩制”與澳門民生建設 李燕萍
“一國兩制”與澳門民生建設
李燕萍[1]
 

“一國兩制”條件下,保持澳門長期繁榮穩定已經成為國家戰略,澳門的民生問題不僅是澳門的事情,也是整個國家建設和諧社會不可分離的組成部分,彰顯着“一國兩制”的生命力與獨特優勢。[2]民生是一個充滿人文關懷的詞彙,孫中山先生曾提出民生主義,作為其社會革命綱領並賦予其時代意義。[3]當代社會的民生問題不僅僅是物質意義上的衣食住行,還上升為生活形態、文化模式、社會公平正義等具有精神內容的樣態,反映了不同時期民生的不同層次與需求。民生問題也成為學界熱議話題,經濟學、管理學、政治學、社會學等諸多學科都就民生問題展開了深入而熱烈的討論。對於澳門特區而言,政府重視民生工作,民生建設是政府施政的核心與落腳點,提升民生實現程度,達致以保障和促進民生為目標的良善法治狀態。民生建設是澳門回歸以來最令人關注的話題,也是澳門社會各界與特區政府最為努力的領域。“一國兩制”將澳門的民生問題推進了一個新的發展階段,澳門民眾的民生幸福成為了中央政府、特區政府和澳門民間社會最大共識,也是各方展開對話交流的積極着力點,成為“一國兩制”重要組成部分。

民生是社會的根本,澳門回歸以來,特區政府重視社會民生發展,着力改善民生福利狀況。然而,發展民生不是一個單向度命題,需要面對收入分配、社會保障、就業、教育、住房、醫療衛生等諸方面的需求,不同需求之間存在着矛盾與衝突,需要政府與社會齊心協力方能獲得解決。

 澳門特別行政區是中華人民共和國一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄與中央人民政府。澳門可以確立符合澳門實際情況的、具有澳門特色的社會保障制度和民生福利政策。作為澳門的憲制性法律檔,《澳門基本法》明確規定澳門居民有依法享受社會福利的權利。一般而言,法律上的主體是指在法律關係中法律權利和享有者和法律義務的承擔者。民生領域中,法律權利的享有者通常是作為社會主體的公民個體,《澳門基本法》則以居民的基本權利和義務的形式描述了澳門居民的社會民生權利。典型的民生問題如就業、教育、醫療、住房等均以公民權利的樣態呈現。如“澳門居民有選擇職業和工作的自由。”“澳門居民有從事教育、學術研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”“澳門居民的住宅和其他房屋不受侵犯。禁止任意或非法搜查、侵入居民的住宅和其他房屋。”“澳門居民有依法享受社會福利的權利。”等。民生權利通常不是自給自足就能實現,需要國家或政府的積極支持和保障才可能成為現實。在法制意義上,民生的保障義務主要是由政府並通過政府權力行為承擔和實踐,國家或政府通常是民生建設的義務主體。澳門基本法第130-131條的規定就緣由於此。“澳門特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上,根據經濟條件和社會需要自行制定有關社會福利的發展和改進的政策。”“澳門特別行政區政府根據需要和可能逐步改善原在澳門實行的對教育、科學、技術、文化、體育、康樂、醫療衛生、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策。”

民生問題內涵豐富,至少涉及公民的教育、就業、收入、醫療、社保、住房以及治安等問題,大體上可以分為生存與發展兩個層面。生存是公民作為生命體的第一需要,生存的實現也是享受其他權利的前提。馬克思恩格斯在《德意志意識形態》中指出:“我們首先應當確立一切人類生存的第一個前提也就是一切歷史的第一個前提,這個前提就是:人們為了能‘創造歷史’,必須能夠生活,但是為了生活,首先就需要衣食住以及其他東西。”生存與發展密不可分,聯合國通過的《發展權利宣言》指出,發展權利是一項不可剝奪的人權,由於這種權利,每個人和所有各國人民均有權參與、促進並享受經濟、社會、文化和政治的發展,公民與國家權利義務的結合點就在於維護和促進全社會公民的生存與發展。生存與發展所依託的社會資源需要國家的供給,並且是動態和多元化的。伴隨社會發展和人類自身認知水準和能力的提高,公民的生存問題已不限於簡單的生命延續,一種有說服力的界定來自《世界人權宣言》:“人人有權享有為維持他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準,包括食物、衣着、住房、醫療和必要的社會服務。”《經濟、社會及文化權利國際公約》第11條第1款規定“本公約各締約國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當生活水準,包括足夠的食物,衣着和住房,並能不斷改進生活條件。因此,民生意義的生存是指人們獲得足夠的食物、衣服、住房以及維持有尊嚴的相當生活水準的狀態。民生意義上的發展除了意味着主體生活水準的提高與改善外,還意味着其在經濟、社會、政治、文化、教育、衛生和社會福利等各方面的全面進步以及社會公正的實現。澳門的民生建設同樣離不開澳門居民的基本生存權利與發展權利的落實與推進,澳門的民生發展受到地域狹小、人口稠密的限制,澳門居民的民生發展權的實現顯得更為困難與不易。

民生意義上的公民權利主要包括工作權、享受公正和良好的工作條件權、組織和參加工會權、社會保障權、獲得相當的生活水準權、受教育權、參加文化、享受科學進步及其應用所產生的利益等各種經濟、社會、文化權利等。相應地,國家(政府)在民生問題上存在着三個義務層面,首先,尊重公民生命健康,尊重公民在生活資料、生產資料、教育選擇等諸方面的自主選擇的義務,避免非法干涉。其次,保護公民享有的生命健康、財產、社會保障、就業機會、教育資源、醫療資源、環境資源不受他人侵犯的義務。最後,營造合理的制度與途徑促進公民實現相關方面的利益,以及特定情況下直接向相關公民提供物資,使其免於匱乏從而保障其生命與尊嚴。實踐中,澳門政府關注民生的舉措通常集中在最後一個方面,也就是主要通過單純的救助措施保障社會弱勢群體,但是如果對於受他人侵犯的公民不提供保護或對匱乏之中的公民不予以促進或提供物質幫助,則人們會喪失在民生問題上的自主能力,也就是失去了獲得尊重的基礎,並不利於社會民生的健康發展。

培根說:“人民的幸福就是最高的法律。”保障和改善民生的重要途徑就是法治。回歸以來,澳門特區政府堅持“發展經濟,改善民生”的施政理念,着力改善社會民生、增進公眾福祉,充分運用法治手段提升澳門民生狀況。事實上,從澳門的區情來看,民生問題不只是一個福利問題,還是政府的政治承擔與法律義務。

第一,加強和完善民生保障方面的法律制度。民生建設涉及到居民生活的方方面面,不可能一蹴而就,澳門特區政府主要根據民生需求的具體情況,不斷檢討實踐效果,有目標分步驟地進行民生立法工作,逐步完善澳門的民生保障法律體系。建設澳門的民生法律體系,必須發揮立法的指引與推動作用。首先要樹立立法為民的理念,通過立法程式的科學化和民主化提升民生法律體系的品質,將公平、公正、公開原則貫穿立法全過程,完善立法體制與技術。其次,要綜合考慮民生矛盾的突出性與民生立法的週期性等因素,強化民生重點領域立法,同時兼顧民生立法的覆蓋能力,建立一個有法可依的民生保障體系。在澳門特區,因地少人多而產生的住房問題長期困擾着澳門居民。根據澳門基本法的規定,澳門特別行政區境內的土地和自然資源,除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外,屬於國家所有,由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發,其收入全部歸澳門特別行政區政府支配。由此,土地國有、政府全面管理的土地政策確定下來,成為澳門土地法立法的基本精神。澳門土地法問題的焦點落在土地租賃臨時批給最長期間25年屆滿宣告失效不得續期和無法延期的問題上。有學者認為應當運用行政裁量處理土地租賃批給期間屆滿的批給失效問題,建議給予行政長官適當的行政裁量權,可以例外地准予延續土地租賃臨時批給期間。然而,土地法嚴格規範土地租賃臨時批給期間未必是行政裁量的範圍,符合土地國有、溢價歸公的基本法規範。特區政府按照“居有其所、安居樂業”的方針採取多項措施保障居民的居住權利,不僅興建公共房屋,而且不斷規範房屋市場,以期給澳門居民提供適宜的居所。

第二,特區政府積極依法行政,最大程度保證民生政策的持續落實,實現惠及民生的願望。民生工作涉及面廣泛,需要良好的民生法治服務體系才能實現促進民生服務的目標。建設良好的公共行政服務系統是提升民生品質的關鍵,近年來澳門特區政府不斷推進公共行政改革,落實“精兵簡政”的施政理念,暢通民生服務管道,為解決民生訴求提供法治化平台。實行保障和改善民生的法律,需要多方面的行政系統支援,完善社會保障體系,提升居民生活品質和福利待遇。實踐中大部分的執法工作都與民生問題息息相關,特區政府努力全面滿足居民的民生需求,確保政府部門將着力保障和改善民生作為履行政府職能、實現政府績效的核心評價標準,從而保障經濟、文化、社會等各方面民生權利得到落實。“老有所養”是澳門特區政府一貫的方針,政府支持鼓勵原居安老,充分照顧長者晚年生活,對長者的醫療、住房、退休保障等作出安排。政府投入資源興建護老院和日間護老中心,與社團合作提供長者的平安鐘服務。特區政府推出雙層社會保障制度應對未來的居民退休養老期望。按照該制度,澳門居民退休後將由社會保障基金、中央公積金和個人儲蓄三者共同提供保障,特區政府從提高居民健康水準出發,積極貫徹“妥善醫療,預防為先”的方針,不斷增加醫療領域的資源投放,在完善初級衛生保健服務的基礎上,健全並擴充醫療網路,提升醫療服務素質。

第三,在澳門,由全國人民代表大會制定的澳門基本法與憲法共同構成澳門特別行政區最高位元階的法律規範。同時,全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照基本法享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。其中,澳門基本法第39條規定“澳門居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。”隨之而來的問題是,如何理解該條中的“依法”二字,基本法規定的澳門居民享受社會福利的權利是直接依據基本法而享有,還是需要通過本地立法轉化為具體的權利內容才能享有?有學者認為“社會福利是社會給予個人服務和保障,個人只能依法享受,法律沒有規定,社會沒有義務必須提供服務和保障。”[4]換言之,澳門居民並不能直接依據基本法第39條的規定向法院主張有關的福利權利,必須借助法律的具體規定才可能享受到真實的社會權利。從理論上說,這是將39條視為憲法方針條款,即憲法的規定是給予國家公權力(尤其是立法者)一種日後行為的方針指示,並無規範拘束力。這些條款的政治及道德意義大過其法律意義。[5]實踐中,澳門基本法第39條的含義究竟為何,很大程度上取決於澳門法院對該條款的解釋。澳門法院能否通過解釋基本法第39條發揮其保護澳門居民社會福利權利的功能?這裡涉及到對澳門法院的基本法解釋權的理解。在理論上,學者們基本上有着兩種意見。一種觀點認為,法院具有基本法解釋權不等於擁有基本法審查權。基本法只規定法院解釋法律,而不是司法審查。[6]另種觀點認為,解釋在一定程度上可以被理解為基本法的審查權。當法院認為特區的立法不符合基本法的規定,仍然可以不適用本地的法律。[7]在實踐中,澳門法院在一定程度上將基本法解釋權理解為根據基本法進行審查法律規範的權力,但是謹慎對待審查的法律效果,強調僅對具體個案中發現的“違憲”規範審查,並只在該案中產生法律效力。[8]

第四,回歸後澳門特別行政區的首屆政府就提出了以民為本的施政理念。回歸初期,特區政府面對着低迷的經濟,高失業率、脆弱的財政收入等問題,如何儘快擺脫經濟困局、提升社會就業率成為當務之急。為此,特區政府制定了以旅遊博彩業為龍頭,服務業為主體的新產業政策,主動實施博彩經營權分散化改革。在中央政府的大力支持下,澳門經濟出現了跳躍式增長,本地生產總值連年增長,而失業率迅速下降,基本實現了全民就業。由此,澳門特區政府依靠努力發展經濟根本性地改變了澳門社會經濟面貌,為解決民生問題提供了堅實的物質基礎。針對民生建設的特點,完善民生法制建設的總體規劃和頂層設計,加強澳門公民社會建設,形成與澳門高福利社會形態匹配的社會環境與氛圍。民生建設內容多樣,問題複雜,需要運用系統思維從民生法治的戰略高度統籌佈局,系統規劃。為此,澳門特別行政區從戰略高度對民生工作進行頂層設計,強調民生建設的整體性、協同性與系統化,避免民生建設出現顧此失彼的現象。在澳門,政府稅收主要來自博彩業,普通民眾的稅務負擔不重,但是推行高福利的社會保障已經成為民眾的基本認知與需求。在這個過程中,必須注意避免高福利可能帶來的負面影響,加強公民道德教育,建設高品質的公民社會環境,促使澳門民生建設持續發展。

“一國兩制”條件下,澳門社會根據自身的社會經濟條件不斷發展完善着社會保障制度,逐步形成了具有澳門特色的社會民生保障體系。從國家層面來看,值得進一步思考的問題是如何更有效的銜接澳門與中國內地的社會保障體系,形成覆蓋全體國民的公平合理的社會保障制度。無論如何,發揮“一國兩制”制度優勢,在社會保障領域創造出更加符合社會發展要求的的制度模式是澳門特別行政區的歷史使命與職責。




[1] 澳門理工大學“一國兩制”研究中心副教授

[2] 霍慧芬:《澳門社會福利的政治生態》,《中國行政管理》2011年第4期。

[3] 孫中山:《孫中山選集》,人民出版社1981年版,第802頁。

[4] 駱偉建:《澳門特別行政區基本法概論》,澳門基金會2000年出版,第136頁。

[5] 陳新民:《法治國公法學原理與實踐》,中國政法大學出版社2005年版,第84頁。

[6] 蕭蔚雲:《論澳門基本法》,北京大學出版社2003年版,第209頁。

[7] 駱偉建:《論澳門法律制度中的司法審查》,《兩岸四地法律發展》台灣中央研究院法律研究所2007年出版,第194頁。

[8] 參見澳門終審法院第9/2006、28/2006號裁判文書。

更新日期: 2022-06-01