“一国两制”条件下，保持澳门长期繁荣稳定已经成为国家战略，澳门的民生问题不仅是澳门的事情，也是整个国家建设和谐社会不可分离的组成部分，彰显着“一国两制”的生命力与独特优势。[2]民生是一个充满人文关怀的词汇，孙中山先生曾提出民生主义，作为其社会革命纲领并赋予其时代意义。[3]当代社会的民生问题不仅仅是物质意义上的衣食住行，还上升为生活形态、文化模式、社会公平正义等具有精神内容的样态，反映了不同时期民生的不同层次与需求。民生问题也成为学界热议话题，经济学、管理学、政治学、社会学等诸多学科都就民生问题展开了深入而热烈的讨论。对于澳门特区而言，政府重视民生工作，民生建设是政府施政的核心与落脚点，提升民生实现程度，达致以保障和促进民生为目标的良善法治状态。民生建设是澳门回归以来最令人关注的话题，也是澳门社会各界与特区政府最为努力的领域。“一国两制”将澳门的民生问题推进了一个新的发展阶段，澳门民众的民生幸福成为了中央政府、特区政府和澳门民间社会最大共识，也是各方展开对话交流的积极着力点，成为“一国两制”重要组成部分。

民生是社会的根本，澳门回归以来，特区政府重视社会民生发展，着力改善民生福利状况。然而，发展民生不是一个单向度命题，需要面对收入分配、社会保障、就业、教育、住房、医疗卫生等诸方面的需求，不同需求之间存在着矛盾与冲突，需要政府与社会齐心协力方能获得解决。

 澳门特别行政区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖与中央人民政府。澳门可以确立符合澳门实际情况的、具有澳门特色的社会保障制度和民生福利政策。作为澳门的宪制性法律档，《澳门基本法》明确规定澳门居民有依法享受社会福利的权利。一般而言，法律上的主体是指在法律关系中法律权利和享有者和法律义务的承担者。民生领域中，法律权利的享有者通常是作为社会主体的公民个体，《澳门基本法》则以居民的基本权利和义务的形式描述了澳门居民的社会民生权利。典型的民生问题如就业、教育、医疗、住房等均以公民权利的样态呈现。如“澳门居民有选择职业和工作的自由。”“澳门居民有从事教育、学术研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”“澳门居民的住宅和其他房屋不受侵犯。禁止任意或非法搜查、侵入居民的住宅和其他房屋。”“澳门居民有依法享受社会福利的权利。”等。民生权利通常不是自给自足就能实现，需要国家或政府的积极支持和保障才可能成为现实。在法制意义上，民生的保障义务主要是由政府并通过政府权力行为承担和实践，国家或政府通常是民生建设的义务主体。澳门基本法第130-131条的规定就缘由于此。“澳门特别行政区政府在原有社会福利制度的基础上，根据经济条件和社会需要自行制定有关社会福利的发展和改进的政策。”“澳门特别行政区政府根据需要和可能逐步改善原在澳门实行的对教育、科学、技术、文化、体育、康乐、医疗卫生、社会福利、社会工作等方面的民间组织的资助政策。”

民生问题内涵丰富，至少涉及公民的教育、就业、收入、医疗、社保、住房以及治安等问题，大体上可以分为生存与发展两个层面。生存是公民作为生命体的第一需要，生存的实现也是享受其他权利的前提。马克思恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“我们首先应当确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能‘创造历史’，必须能够生活，但是为了生活，首先就需要衣食住以及其他东西。”生存与发展密不可分，联合国通过的《发展权利宣言》指出，发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治的发展，公民与国家权利义务的结合点就在于维护和促进全社会公民的生存与发展。生存与发展所依托的社会资源需要国家的供给，并且是动态和多元化的。伴随社会发展和人类自身认知水准和能力的提高，公民的生存问题已不限于简单的生命延续，一种有说服力的界定来自《世界人权宣言》：“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款规定“本公约各缔约国承认人人有权为他自己和家庭获得相当生活水准，包括足够的食物，衣着和住房，并能不断改进生活条件。因此，民生意义的生存是指人们获得足够的食物、衣服、住房以及维持有尊严的相当生活水准的状态。民生意义上的发展除了意味着主体生活水准的提高与改善外，还意味着其在经济、社会、政治、文化、教育、卫生和社会福利等各方面的全面进步以及社会公正的实现。澳门的民生建设同样离不开澳门居民的基本生存权利与发展权利的落实与推进，澳门的民生发展受到地域狭小、人口稠密的限制，澳门居民的民生发展权的实现显得更为困难与不易。

民生意义上的公民权利主要包括工作权、享受公正和良好的工作条件权、组织和参加工会权、社会保障权、获得相当的生活水准权、受教育权、参加文化、享受科学进步及其应用所产生的利益等各种经济、社会、文化权利等。相应地，国家（政府）在民生问题上存在着三个义务层面，首先，尊重公民生命健康，尊重公民在生活资料、生产资料、教育选择等诸方面的自主选择的义务，避免非法干涉。其次，保护公民享有的生命健康、财产、社会保障、就业机会、教育资源、医疗资源、环境资源不受他人侵犯的义务。最后，营造合理的制度与途径促进公民实现相关方面的利益，以及特定情况下直接向相关公民提供物资，使其免于匮乏从而保障其生命与尊严。实践中，澳门政府关注民生的举措通常集中在最后一个方面，也就是主要通过单纯的救助措施保障社会弱势群体，但是如果对于受他人侵犯的公民不提供保护或对匮乏之中的公民不予以促进或提供物质帮助，则人们会丧失在民生问题上的自主能力，也就是失去了获得尊重的基础，并不利于社会民生的健康发展。

培根说：“人民的幸福就是最高的法律。”保障和改善民生的重要途径就是法治。回归以来，澳门特区政府坚持“发展经济,改善民生”的施政理念，着力改善社会民生、增进公众福祉，充分运用法治手段提升澳门民生状况。事实上，从澳门的区情来看，民生问题不只是一个福利问题，还是政府的政治承担与法律义务。

第一，加强和完善民生保障方面的法律制度。民生建设涉及到居民生活的方方面面，不可能一蹴而就，澳门特区政府主要根据民生需求的具体情况，不断检讨实践效果，有目标分步骤地进行民生立法工作，逐步完善澳门的民生保障法律体系。建设澳门的民生法律体系，必须发挥立法的指引与推动作用。首先要树立立法为民的理念，通过立法程式的科学化和民主化提升民生法律体系的品质，将公平、公正、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制与技术。其次，要综合考虑民生矛盾的突出性与民生立法的周期性等因素，强化民生重点领域立法，同时兼顾民生立法的覆盖能力，建立一个有法可依的民生保障体系。在澳门特区，因地少人多而产生的住房问题长期困扰着澳门居民。根据澳门基本法的规定，澳门特别行政区境内的土地和自然资源，除在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外，属于国家所有，由澳门特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人使用或开发，其收入全部归澳门特别行政区政府支配。由此，土地国有、政府全面管理的土地政策确定下来，成为澳门土地法立法的基本精神。澳门土地法问题的焦点落在土地租赁临时批给最长期间25年届满宣告失效不得续期和无法延期的问题上。有学者认为应当运用行政裁量处理土地租赁批给期间届满的批给失效问题，建议给予行政长官适当的行政裁量权，可以例外地准予延续土地租赁临时批给期间。然而，土地法严格规范土地租赁临时批给期间未必是行政裁量的范围，符合土地国有、溢价归公的基本法规范。特区政府按照“居有其所、安居乐业”的方针采取多项措施保障居民的居住权利，不仅兴建公共房屋，而且不断规范房屋市场，以期给澳门居民提供适宜的居所。

第二，特区政府积极依法行政，最大程度保证民生政策的持续落实，实现惠及民生的愿望。民生工作涉及面广泛，需要良好的民生法治服务体系才能实现促进民生服务的目标。建设良好的公共行政服务系统是提升民生品质的关键，近年来澳门特区政府不断推进公共行政改革，落实“精兵简政”的施政理念，畅通民生服务管道，为解决民生诉求提供法治化平台。实行保障和改善民生的法律，需要多方面的行政系统支援，完善社会保障体系，提升居民生活品质和福利待遇。实践中大部分的执法工作都与民生问题息息相关，特区政府努力全面满足居民的民生需求，确保政府部门将着力保障和改善民生作为履行政府职能、实现政府绩效的核心评价标准，从而保障经济、文化、社会等各方面民生权利得到落实。“老有所养”是澳门特区政府一贯的方针，政府支持鼓励原居安老，充分照顾长者晚年生活，对长者的医疗、住房、退休保障等作出安排。政府投入资源兴建护老院和日间护老中心，与社团合作提供长者的平安钟服务。特区政府推出双层社会保障制度应对未来的居民退休养老期望。按照该制度，澳门居民退休后将由社会保障基金、中央公积金和个人储蓄三者共同提供保障，特区政府从提高居民健康水准出发，积极贯彻“妥善医疗，预防为先”的方针，不断增加医疗领域的资源投放，在完善初级卫生保健服务的基础上，健全并扩充医疗网路，提升医疗服务素质。

第三，在澳门，由全国人民代表大会制定的澳门基本法与宪法共同构成澳门特别行政区最高位元阶的法律规范。同时，全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照基本法享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。其中，澳门基本法第39条规定“澳门居民有依法享受社会福利的权利。劳工的福利待遇和退休保障受法律保护。”随之而来的问题是，如何理解该条中的“依法”二字，基本法规定的澳门居民享受社会福利的权利是直接依据基本法而享有，还是需要通过本地立法转化为具体的权利内容才能享有？有学者认为“社会福利是社会给予个人服务和保障，个人只能依法享受，法律没有规定，社会没有义务必须提供服务和保障。”^[4]换言之，澳门居民并不能直接依据基本法第39条的规定向法院主张有关的福利权利，必须借助法律的具体规定才可能享受到真实的社会权利。从理论上说，这是将39条视为宪法方针条款，即宪法的规定是给予国家公权力（尤其是立法者）一种日后行为的方针指示，并无规范拘束力。这些条款的政治及道德意义大过其法律意义。^[5]实践中，澳门基本法第39条的含义究竟为何，很大程度上取决于澳门法院对该条款的解释。澳门法院能否通过解释基本法第39条发挥其保护澳门居民社会福利权利的功能？这里涉及到对澳门法院的基本法解释权的理解。在理论上，学者们基本上有着两种意见。一种观点认为，法院具有基本法解释权不等于拥有基本法审查权。基本法只规定法院解释法律，而不是司法审查。^[6]另种观点认为，解释在一定程度上可以被理解为基本法的审查权。当法院认为特区的立法不符合基本法的规定，仍然可以不适用本地的法律。^[7]在实践中，澳门法院在一定程度上将基本法解释权理解为根据基本法进行审查法律规范的权力，但是谨慎对待审查的法律效果，强调仅对具体个案中发现的“违宪”规范审查，并只在该案中产生法律效力。^[8]

第四，回归后澳门特别行政区的首届政府就提出了以民为本的施政理念。回归初期，特区政府面对着低迷的经济，高失业率、脆弱的财政收入等问题，如何尽快摆脱经济困局、提升社会就业率成为当务之急。为此，特区政府制定了以旅游博彩业为龙头，服务业为主体的新产业政策，主动实施博彩经营权分散化改革。在中央政府的大力支持下，澳门经济出现了跳跃式增长，本地生产总值连年增长，而失业率迅速下降，基本实现了全民就业。由此，澳门特区政府依靠努力发展经济根本性地改变了澳门社会经济面貌，为解决民生问题提供了坚实的物质基础。针对民生建设的特点，完善民生法制建设的总体规划和顶层设计，加强澳门公民社会建设，形成与澳门高福利社会形态匹配的社会环境与氛围。民生建设内容多样，问题复杂，需要运用系统思维从民生法治的战略高度统筹布局，系统规划。为此，澳门特别行政区从战略高度对民生工作进行顶层设计，强调民生建设的整体性、协同性与系统化，避免民生建设出现顾此失彼的现象。在澳门，政府税收主要来自博彩业，普通民众的税务负担不重，但是推行高福利的社会保障已经成为民众的基本认知与需求。在这个过程中，必须注意避免高福利可能带来的负面影响，加强公民道德教育，建设高品质的公民社会环境，促使澳门民生建设持续发展。

“一国两制”条件下，澳门社会根据自身的社会经济条件不断发展完善着社会保障制度，逐步形成了具有澳门特色的社会民生保障体系。从国家层面来看，值得进一步思考的问题是如何更有效的衔接澳门与中国内地的社会保障体系，形成覆盖全体国民的公平合理的社会保障制度。无论如何，发挥“一国两制”制度优势，在社会保障领域创造出更加符合社会发展要求的的制度模式是澳门特别行政区的历史使命与职责。