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論“愛國者”原則的憲制標準 周挺

 

論“愛國者”原則的憲制標準
周挺*

 

導言

“愛國者治港(澳)”是鄧公在上個世紀八十年代就回歸後治港(澳)主體的必備條件所作出的明確表示。現時的基本情況是對於一)在憲制度秩序層面,“愛國者”是特區治理主體資格獲取的必要條件;以及二)在權力依據層面,中央有權來決定用以確保特區治理主體愛國性的機制,這兩點的正當性已有諸多的論述了,而且也已經論述得很清楚了,本文就不在此論述了。

不過,在該範疇,有一個核心的問題卻並沒有得到一個清晰的詮釋,即在我們的憲制秩序下,判斷“愛國者”的實體標準究竟是什麼?符合哪些條件的人才能夠算得上是一個“愛國者”。這個問題相當重要。因為如果這個問題沒能澄清的話,將來拿出“愛國者”標準來說事時,也許會遭致一些人的質疑,即所謂的“愛國者”標準到底是一個憲制標準,還是政治決斷的一個藉口而已。為此,本文的主旨即是來探討在特別行政區的憲制秩序下,這裡的“愛國者”標準的具體內容是什麼?

 

一、“愛國者”原則的出處與涵義

(一)“愛國者”原則的出處與正當性

“愛國者”原則,即“愛國者治港(澳)”原則的簡稱,最早是由前任國家領導人鄧小平先生在上個世紀八十年代提出。1984年6月下旬,鄧小平在分別會見香港工商界訪京團和香港知名人士鐘士元等時提出,即“港人治港有個界線和標準,就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。”而在不久之後的10月3日,鄧小平在會見港澳同胞國慶觀禮團時曾提出,在香港回歸之前的過渡期內,要由各行各業推薦一批年輕能幹的人參與香港政府的管理,而“(中央對)參與者的條件只有一個,就是愛國者,也就是愛祖國、愛香港的人。”然後,1987 年4 月16日會見香港特別行政區基本法起草委員會時,鄧小平更是直接表達了對於行政長官普選的前景與對行政長官人選的政治倫理要求之間矛盾的擔憂,也就是著名的“鄧公之問”,即“這些管理香港事務的人應該是愛祖國、愛香港的香港人,普選就一定能選出這樣的人來嗎?”

一般認為,鄧小平先生的反復強調,確立了“愛國者治港(澳)”原則在中英談判以及基本法起草的過程中作為一條根本原則的地位。而更有學者進一步指出,因為“愛國者”原則是關係到讓什麼人掌握特別行政區權力的根本問題,是堅持和落實“一國是前提”要求的保證,是“一國兩制”原則的一個重要內涵。所以在港澳基本法中,真正的根本法也就是“港(澳)人治港(澳)就是愛國者治港(澳)”這一政治原則。[1]

至於“愛國者”原則的正當性來源,一般被歸結為治權與主權的不可分離理論,即由於治權與主權不可分離,那麼治權必然是主權的延伸;但“港(澳)人治港(澳)”又令到特別行政區在高度自治下擁有比聯邦制下屬邦更大的獨立自主權,行使著諸如立法、司法、貨幣發行、單獨關稅、教育等諸多主權性權力。那麼,這必然就意味著“治港(澳)”的“港(澳)人”不能是普通的港(澳)人,而必須具有政治性要求,與主權者保持政治上的一致性。[2]因此,“港(澳)人治港(澳)”的“港(澳)人”就必須是符合主權者政治判斷的“港(澳)人”,即必須由以愛國者為主體的港人來組成。

(二)“愛國者”的基本涵義

當清楚了“愛國者”原則的憲法學地位與正當性之後,緊接著的問題就是此處“愛國者”的具體內涵究竟如何去界定。一般理解,既然“一國兩制” 保留了港澳原有的資本主義制度,並將其上升到規範性的“方針”層面,那就必然意味著“治港(澳)”的“港(澳)人”所擁有的“愛國者標準”不能簡單等同於社會主義制度下的標準。

對此,事實上鄧小平先生早在1984年的6月,就特別給“一國兩制”治理香港(澳門)的愛國者提供一個完全不同於內地愛國者的政治尺度,即“什麼叫愛國者?愛國者的標準是,尊重自己民族,誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權,不損害香港的繁榮和穩定。只要具備這些條件,不管他們相信資本主義,還是相信封建主義,甚至相信奴隸主義,都是愛國者。我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度,只要求他們愛祖國,愛香港。”總結來說,鄧小平先生在這裡界定了愛國者的具體標準,要求參與日後特別行政區管理的公職人員做到“尊重”民族,“擁護”回歸,“不損害”香港繁榮穩定。隨後,中華人民共和國外交部發言人於1994年4月公佈的《中英關於香港1994/95年選舉安排會談中幾個主要問題的真相》之聲明中,再次表達了同樣的立場,即“愛國愛港”的內容包括擁護和遵守基本法,擁護中華人民共和國自1997年7月1日起對香港恢復行使主權,致力於1997年的平穩過渡和政權的順利交接以及香港的長期繁榮和穩定。”

當然,鄧公給出的標準只是一個國家領導人的口頭表述,而外交部的聲明亦只是一份政治聲明,均帶有一定的概括性與模糊性,要想進一步指導實踐,尚需更加清晰的法定標準。

(三)“愛國者”在現行法中的條件

於是,我們要進一步審視在基本法的現有規定當中,是否已然就“愛國者”的標準給出了清晰的法律界定。根據筆者的整理,港澳基本法確有對“愛國者”的界定給出了一些形式標準,歸納起來有三項具體標準:

其一,身份上屬於中國公民。比如《香港基本法》規定特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會主席及立法會百分之八十以上的議員、終審法院和高等法院的首席法官,都必須由在外國無居留權的香港永久性居民中的中國公民擔任; 又比如《澳門基本法》規定特別行政區行政長官、主要官員、行政會委員、立法會主席及副主席、終審法院院長及檢察院檢察長,也都必須是由澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。

其二,就職時必須依法宣誓擁護基本法,效忠中華人民共和國香港(澳門)特別行政區。比如《香港基本法》第104條規定:“香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區。”而《澳門基本法》第101條亦規定:“澳門特別行政區行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官,必須擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法,盡忠職守,廉潔奉公,效忠中華人民共和國澳門特別行政區,並依法宣誓。”
    其三,就行政長官等特殊主體而言,還有更高的愛國要求,即必須宣誓效忠中華人民共和國。比如《香港基本法》第43條規定:“香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府負責。”而《澳門基本法》第102條規定:“澳門特別行政區行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時,還必須宣誓效忠中華人民共和國。”

但是,就基本法給出的上述形式標準,《基本法》立法者並不能確信符合者就一定是實質意義上的“愛國者”,而是有擔憂的。事實上,《香港基本法》第45條第2款就清晰地表達出了這種擔憂,即無論如何,行政長官產生過程中,最終都必須要由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序來提名。換言之,基本法立法者認為光靠上述標準,並不能保證有關的人選一定是一位“愛國者”。

 

二、關於“愛國者”判斷標準的問題

(一)“愛國者”標準不清晰的隱憂

“愛國者”標準在法之語境下內涵的不清晰,對於特別行政區的治理而言,隱憂是不小的,主要會集中在兩個方面:

其一、在標準模糊化的情境下,一些事實上的“不愛國者”很可能會以此作為自己躋身“治港(澳)港(澳)人”行列的突破口來藉機發力,而且不無成功的可能,一旦得逞,不僅有損國家的主權、安全與發展利益,亦將有損特別行政區的繁榮穩定。

其二、在缺乏清晰且統一之評定標準的情況下,特區內部與中央政府有可能在判斷“愛國者”與否的考慮因素方面會出現出入。而按照港澳基本法的相關規定,港澳特區的行政長官、主要官員以及檢察長的人選均須報請中央人民政府任命;而香港特區終審法院的法官和高等法院首席法官的任命以及澳門特區終審法院法官的任命均須報全國人民代表大會常務委員會備案,接受中央監督。那麼,在這樣的制度安排下,很有可能會出現特區認為“愛國”的人選,被中央以“不愛國”的理由拒絕任命,從而導致出現憲政危機,阻礙“一國兩制”的順暢實施。

綜上,“愛國者”標準在法之語境下的模糊化,是不利於保證“一國兩制”事業行穩致遠的,我輩應當透過深入且合理的解釋以令到上述標準清晰化。

(二)有關“愛國者”具體標準的過往解釋

    對於“愛國者”具體標準的深入探尋,以往亦有一些學者做過這方面的努力。總結來看,大概在以下三個方面形成了共識,即:

其一、“愛國者”應當是一項超越刑事法的具道德性的憲制標準。許多學者都曾指出,“愛國者”要求實際上是對從政者所提出的基本倫理要求。[3]這就意味著“愛國者”要求是對從政者提出的在普通刑事法規範以外的更高的倫理性憲制要求。換言之,不是說一個人沒有觸犯危害國家安全方面的刑事犯罪,就是一個“愛國者”了。我們還必須觀其言、察其行,以判斷其是否具備“愛國”的政治道德。

其二、“愛國者”中的“愛國”必須是一種憲法愛國,即特別行政區的高度自治權在本質上是源自中華人民共和國主權的延伸,而這就必然意味著“治港(澳)”的“港(澳)人”必須具有與中華人民共和國保持政治上的一致性,簡單來說,也就是要“愛國”。[4]因此,這裡的“愛國”就不能僅僅是去愛文化的、歷史的、民族的意義上之中國,而必須是要對《中國憲法》所規定的那個實實在在的中華人民共和國有認同感和忠誠心。

其三、“愛國者”的“愛國”表征須要具備兩項必備要素,即不僅要致力於維護國家主權、安全與發展利益,而且亦要助力保持香港長期繁榮穩定。[5]事實上,2014年6月10日國務院新聞辦公室公佈之《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中就表達了同樣的觀點,即“如果治港者不是以愛國者為主體,或者說治港者主體不能效忠於國家和香港特別行政區,“一國兩制”在香港特別行政區的實踐就會偏離正確方向,不僅國家主權、安全、發展利益難以得到切實維護,而且香港的繁榮穩定和廣大港人的福祉也將受到威脅和損害。”

總結來看,過往有關“愛國者”標準的剖析呈現出較為外圍、較為原則、較為表面的特點,要實現去模糊化的研究目的,尚需展開更加深入的解釋工作。

 

三、文本解釋的結果:“愛國者”的兩大標準

(一)解釋路徑與我國憲法的特有根本原則

如前所述,“愛國者”原則是港澳基本法所確定的一項不成文的根本原則,而這裡的“愛國”必須是一種憲法愛國,即必須認同與擁護《中國憲法》所規定的那個實實在在的中華人民共和國。那麼,根據法律解釋的通行步驟,我們首先對“愛國”進行文本解釋。

一開始要回答的問題是認同與擁護《中國憲法》所規定的中華人民共和國,是不是意味著“愛國者”必須對《中國憲法》中的每個條文都背得滾瓜爛熟?是不是必須對《中國憲法》中的每個條文都堅定擁護?對此,筆者認為這種觀點首先就是要予以否定的。理由是假使肯定了上述假設後便會出現非常荒唐的結論,即一些參與過“修憲”活動的人都不是“愛國者”。因為既然對《中國憲法》每一條文都堅定擁護,又怎麼能再去參與修憲呢?所以,我們首先要清楚的是,認同與擁護《中國憲法》所規定的中華人民共和國,並不要求對《中國憲法》中的每個條文都堅定擁護,而是要求對《中國憲法》中所確立的根本原則堅定擁護。當然,這些根本原則也就是通常所說的修憲邊界。根據憲法學的通行原理,一國憲法所確立的根本原則是修憲最主要的界限,一旦動搖便不再屬於修憲的範疇,而是進入了創制的領域。

另外還有一個問題需要解決,即憲法愛國的外延是否包括一國憲法的所有的根本原則?對於這一觀點,筆者認為不妥。因為那樣容易將“愛國”的標準泛化,不利於“愛國”標準的聚焦化,在實踐中很可能會造成對關鍵判斷因素重視不夠,草草評估、粗糙判斷的結果。筆者認為,在當今世界,各國憲法中事實上已經有很多普世的根本原則了,因此我們有必要將一國的憲法原則進一步劃分為具普遍性的根本原則以及該國特有的根本原則。一個合格的從政者當然有必要認同與擁護這些根本原則,但是認同這些原則,只能代表這個從政者認同現代文明政治。如果要進一步判斷這一從政者是否是一個“愛國者”,還應當要深入判斷這個人是否還認同與擁護這個國家特有的憲法根本原則。這樣一來有利於凸顯“愛國”標準的特殊性,營造“愛國”是與“認同普世原則”相並列的考察因素,避免在實踐中出現“愛國”因素可以被拿來和其它考察因素綜合權衡以及適當妥協的情況。

就《中國憲法》而言,其中亦蘊藏著多項根本原則,猶如承重墻一般支撐著整座憲法大廈。不過,在其中,有一些實際上是所有現代共和體制國家普遍推崇的原則,比如人民主權原則、人權保障原則、法治原則等等。經過筆者的分析,在《中國憲法》當中,確有三項我們這個國家特有的根本原則,具體如下:

第一項是“大一統”原則,它是由《中國憲法》序言第9自然段、第11自然段以及《中國憲法》第3條共同為我們勾勒出來的,其中包含三層含義,即一、中華人民共和國的神聖領土寸土不讓,完成統一祖國的大業是全中國人民的神聖職責;二、全國各族人民應不斷加強團結,鞏固統一的多民族國家;三、國家機構實行民主集中制的原則,尤其是國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督,並且中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。

一般理解,“大一統”原則的正當性,源自我國的特殊國情。簡單來說,在我國的國土範圍內,自古就共存著千百族群。千百族群帶來了大規模的文化衝突;千百族群的人口也成為了這片土地混亂和動盪的溫床。為了改變這種局面,我們的祖先通過前赴後繼不懈的努力,最終成功地把成百上千個族群整合成了統一的國家,將製造危機的“族群林立”轉化為了造福黎民的“大一統”。“大一統”的人口規模讓我們獲得了絕大多數國家都難以比擬的發展機遇與財富;“大一統”疆域國土讓我們獲得了絕大多數國家都難以比擬的地緣優勢和戰略縱深。這些由“大一統”帶來的實實在在的福祉,決定了“大一統”是這片土地最佳的模式。

第二項根本原則是“堅持黨的領導”原則,《中國憲法》序言第2~6自然段以及《中國憲法》第1條共同強調了這一原則,即我們國家應當要堅持中國共產黨的領導。按照《中國憲法》序言第2~6自然段的邏輯,“堅持黨的領導”原則之正當性在於,我國近代轉型之後,舊有體制難以維繫,各種新興體制亦難以維繫“大一統”模式,在此國家危難之際,中國人民衝破重重的困難,最後成功的探索出了以中國共產黨這一能夠代表全體人民整體利益的執政團體為領導核心的黨政體制,並重新開創了“大一統”的政治局面,並向世人繼續展示“百大一統”的巨大優勢,在短短的數十年裏,取得了世界上其他國家,坦率說是望塵莫及的成績,人民生活水準迅速提高,整個國家迅速崛起,完成了人類歷史上最大規模的工業革命與社會革命,並與西方同步進入了信息社會,甚至在不少領域內走在了世界前列。

第三項根本原則是“集中力量進行現代化建設”原則,《中國憲法》序言第7自然段專門強調了這一原則,即國家的根本任務就是要集中力量進行現代化建設。此項原則的重要性就在於給“黨的領導”設定的必要限制。如前所述,中國人民的幸福依賴“大一統”的政治格局,而“大一統”的局面在當代中國又必須要由“黨的領導”來維繫,但是,這時會有一個風險,即“黨的領導”有可能會導錯方向。於是,為了確保“黨的領導”最終能把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的現代化強國,實現中華民族偉大復興,憲法必須要為“黨的領導”框定一個方向,即必須“集中力量進行現代化建設”。

(二)“愛國者”的兩大標準

順著上文的邏輯,如果純粹只考慮《中國憲法》的內容,“愛國”的標準其實包含三項內容,即必須認同與擁護“大一統”原則、“堅持黨的領導”原則,以及“集中力量進行現代化建設”原則。那麼,現在的問題是,在特別行政區的語境下,“愛國”的標準是否同樣包含上述三項內容?

這種情況下,從文本解釋的角度,我們有必要結合港澳基本法的內容來綜合分析。而對此,筆者得出以下結論:

其一、在特別行政區的語境下,“愛國”的標準中必定是包括認同與擁護“大一統”原則與“集中力量進行現代化建設”原則。因為正如《香港基本法》與《澳門基本法》序言的第2自然段所表明的在“一個國家,兩種制度”之憲制安排下,同樣強調要“維護國家的統一和領土完整”,與“大一統”原則的理念一脈相承;亦強調要“保持香港的繁榮和穩定”、“有利於澳門的社會穩定和經濟發展”,與“集中力量進行現代化建設”原則的精神也是相同的。

其二、在特別行政區的語境下,我們很難從文本的字面含義就直接確定出“愛國”的標準中是否包括認同與擁護“黨的領導”原則。因為我們既可以從“一個國家”的層面去解讀,“一國”就是《中國憲法》所規定的那個黨領導下的國家,而且港澳基本法中均明確提及特別行政區是直轄於中央人民政府,因此,在特別行政區講“愛國”,同樣也是要堅持黨的領導。但是,我們亦可以從《香港基本法》與《澳門基本法》序言的第2自然段所提及的“國家決定,不在香港(澳門)實行社會主義的制度和政策”之表述,以及《中國憲法》第一條中“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵”之表述中,給出在特別行政區講“愛國”,可以不涉及“堅持黨的領導”部分。

 

四、客觀目的解釋的嘗試:“愛國者”的第三標準

根據上文的論述,從文本解釋的角度,我們難以判斷特別行政區下的“愛國”標準是否包括認同與擁護“堅持黨的領導”原則。於是,我們有必要轉入目的解釋,即按照合理的立法目的,從邏輯上對上述問題進行解釋。

就目的解釋而言,一般認為具優先性的是立法目的解釋。因為立法者的意思被認為是一種可以借助立法文獻來探知的歷史的事實。於是,有意見認為就港澳“愛國”標準是否包括擁護“黨的領導”之問題,可以透過分析“一國兩制”設計者——鄧小平先生的講話來加以判斷。相關意見進一步指出,1984年10月3日,《中英聯合聲明》草簽後,時任中共中央顧委會主任的鄧小平先生在北京接見二百多名國慶觀禮團港澳代表時曾表示:“選擇治港的人更多的應該是能夠持平的人,也要有右派,罵罵共產黨也可以容許...”。他們認為,根據這段講話,既然“罵黨”的人也能夠參與治港,因此,港澳的“愛國”標準自然無需擁護“黨的領導”。[6]

對於這種觀點,筆者不能贊同,理由有二:

其一,鄧公當時的表達中運用到了一個日常口語中的動詞——“罵”。該詞在漢語中的一般涵義僅僅就是“用嚴厲的話斥責”之意。根據這一定義,“罵”並不代表“不愛”與“不能愛”。正如一位慈母可以“罵”她的孩子,但這絲毫不會減損這位母親對孩子的“愛”。

其二,如果得出港澳的“愛國”標準可以不包括擁護“黨的領導”內容的話,那麼這種結論就是非常荒謬的。正如強世功教授所指出的,從形式主義角度區分憲法中的“一國”要素和“黨的領導”要素本身就是不可能的,從形式主義意義上討論中國共產黨在港澳是否合法、是否執政也是沒有意义。試問這個國是在黨的領導下運作;這個中央政府也是在黨的領導下運作,下轄的特別行政區如何不在黨的領導下存在?

因此,筆者認為在這個問題上,我們應當要適用客觀目的解釋方法,即根據“理性的目的”或“在有效的法秩序的框架中客觀上所指示的目的”,即法的客觀目的來進行解釋。那麼,什麼是這個“理性的目的”和“在有效的法秩序的框架中客觀上所指示的目的”呢?根據德國法學家拉倫茨的觀點,其中一項很重要的內容就是“一種連立法者也不能改變的被規整之事物領域的實際的既存狀態”。[7]

事實上,就《中國憲法》而言,其中蘊含的根本邏輯是很清晰的,就是國家要給人民一個富強、民主、文明、和諧、美麗的現代化強國,必須依靠一個“大一統”的模式,而這種“大一統”的模式必須依靠“中國共產黨的領導”才能得以存在。因此,“黨的領導”事實上就是在中國的憲政話語體系下絕不能夠繞過去的一種實際的既存狀態。套用強世功教授的話說就是,“中國共產黨毫無疑問是香港特區的執政黨,只不過由於基本法的存在,使得共產黨在香港的執政方式不同於在內地的執政方式,在內地是通過黨委統領政府來執政,在香港則是通過“愛國者治港”來執政。”正是在這個意義上,筆者篤信特別行政區語境下的“愛國”標準必定是包含“堅持黨的領導”之原則。

 

結語

   “愛國者”原則是港澳基本法中一項不成文的根本原則,但長期以來對其的界定大多是存在於政治層面,並沒有在法的領域形成一套清晰且具體的評判標準。這種情形持續下去並不利於“一國兩制”事業的行穩致遠。為此,筆者採用大陸法系通行的法律解釋規則對特別行政區語境下的“愛國”標準展開了分析,最終提出特別行政區下的“愛國者”必須符合認同與擁護“國家大一統”、“堅持黨的領導”以及“集中力量進行現代化建設”這三項憲法根本原則。

 

 

 

註釋︰



* 澳門科技大學法學院助理教授



[1] 強世功:《中國憲法中的不成文憲法》,載於《開放時代》2009/12,第32頁。

[2] 強世功:《中國治港方針的歷史原意與規範意涵》,載於《港澳研究》2020年第2期,第15頁。

[3] 參與李興:《香港特區行政長官普選背後的制憲建國問題》,載於《西部法學評論》2015年第4期,第2頁。

[4] 參閱田飛龍:《認同的憲法難題:對“愛國愛港”的基本法解釋》,載於《法學評論》2015年第3期,第105頁。

[5] 參閱袁陽陽:《實質民主:中央關於香港民主發展的立場解讀》,載於《長春理工大學學報(社會科學版)》2018年5月,第19頁。

[6] 參見《世代懺悔錄:前途談判尾聲—鄧小平稱中共守信,罵共產黨都可治港》,網址如下:https://medium.com/recall-hk/f-f302f014baaa , 2021年3月20日訪問。

[7] 參見許春暉:《正當程序:解釋不確定法律概念的判斷標準》,載於《澎湃》網2020年5月11日,網址為:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7347903,2021年3月20日訪問。

 

更新日期: 2021-03-31