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新時期澳門“一國兩制”面臨的挑戰與思考 李洪江

 

新時期澳門“一國兩制”面臨的挑戰與思考
李洪江*
 

     2019年12月20日,是澳門特區成立二十週年,也是澳門“一國兩制”成功實踐的二十年。國家主席習近平在在慶祝澳門回歸祖國20周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話中明確指出:20年來,澳門特別行政區政府和社會各界人士同心協力,開創了澳門歷史上最好的發展局面,譜寫了具有澳門特色的“一國兩制”成功實踐的華彩篇章。然而2020年初,剛剛跨過回歸二十年,一場始料不及的新冠疫情席捲中國並蔓延至全球。受疫情影響,澳門經濟出現嚴重衰退。面對嚴峻挑戰,澳門如何應對,成為新時期澳門“一國兩制”面對的重大課題。

 

一、新時期澳門所面臨的挑戰

疫情持續下,澳門整體經濟都受到嚴重影響,首當其衝的是旅遊博彩業收益大幅度萎縮,各行各業亦深受影響,大中小企業都面對各種各樣的困難和挑戰,政府財政收入大幅下降,廣大居民就業和生活承受較大壓力。[1]

(一)博彩業大幅下滑

眾所周知,澳門過往經濟主要靠外來遊客,以博彩業為主導,帶動酒店、餐飲等方方面面行業領域。新冠疫情持續一年多,來澳遊客數量大幅下降。據澳門特區政府統計暨普查局資料顯示,受新冠肺炎疫情影響,2020年全年澳門入境旅客總數近590萬人次,相較於2019年3,941萬人次,按年減少85%[2]。受新冠疫情影響,2020年全年,澳門博彩收入下降了79.3%,至604億澳門元,為有記錄以來最差的一年。[3]博彩業是澳門經濟的龍頭產業,也是澳門特區政府稅收的主要來源。博彩業大幅下滑,意味著澳門特區政府收入下滑,因此需要動用財政儲備填補預算赤字。2020年4月16日澳門特區立法會舉行全體會議,細則性通過修改2020年度財政預算案。根據修改後的預算,澳門特區政府將動用超額儲備389.5億澳門元,用於防疫和經濟援助措施[4]。2020年11月6日,澳門立法會一般性討論及表決通過《2021年財政年度預算案》,再次動用財政儲備中的超額儲備、金額為265億8,131萬澳門元的預算收入項目,使財政達致平衡[5]

為推動澳門經濟復甦,國家採取了一系列措施。內地居民赴澳門旅遊簽注也於8月底開始逐步恢復。廣東居民赴澳門旅遊簽注已於8月26日恢復辦理,內地其餘省市則將於9月23日起恢復辦理赴澳旅遊簽證。澳門特區政府順勢推出“擴客源 興經濟 保就業”等多個擴展客源計畫,吸引內地遊客來澳門旅遊。由於疫情尚未徹底結束,目前來澳遊客人數雖有所增加,但還遠不及之前的規模

(二)內地法律政策調整對澳門博彩業產生較大影響

不僅是疫情給澳門經濟帶來巨大影響,內地的政策法律對澳門博彩業亦產生較大影響。過往來澳門的遊客主力是內地遊客,尤其是貴賓廳收入曾經占博彩收入的較大比重。但近期內地法律政策有了重大調整, 2020年12月26日全國人大常委會通過的刑法修正案(十一)增加了“境外賭場人員組織、招攬我國公民出境賭博犯罪”,立法目的是針對近年來跨境賭博違法犯罪嚴重,致使大量資金外流等,嚴重損害國家形象和經濟安全。這個罪名的出臺,對澳門賭場的貴賓廳業務產生非常大的衝擊。十月中旬,招攬中國公民出境賭博犯罪擬入刑的消息剛一出,濠賭股受到一定壓力,幾大立即下挫。目前,澳門博彩仲介人基本都停止前往內地招攬客戶。

   澳門特區過往二十年的成功發展,是建立在博彩業帶動澳門經濟發展的基礎上。在疫情持續下,加之內地政策法律調整影響,澳門博彩業恐怕難以恢復到過往2011年至2019年動輒二、三千億的水準,這是澳門新時期面臨的最大的挑戰。如果澳門未來仍然找不到新的經濟發展點,將對澳門“一國兩制”產生巨大影響。

    (三)澳門失業率上升

    按照澳門特區政府統計暨普查局的統計數據,2020年全年總體失業率為2.5%,本地居民失業率為3.6%,按年分別上升0.8及1.3個百分點。[6]這直接對民生產生重大影響,失業率上升。統計暨普查局3月26日公佈最新就業調查結果顯示,2020年12月至2021年2月澳門總體失業率為2.9%,較上一期(2020年11月至2021年1月)上升0.2個百分點,失業人數為1.15萬人,較上一期增加600人;本地居民失業率為3.9%,同樣較上一期升0.2個百分點。就業不足率上升0.1個百分點至4.5%。尋找新工作的失業人口中,之前從事博彩及博彩仲介業和建築業及貯藏業的佔多;就業不足人數為1.81萬人,較上一期增加400人,其中以博彩及博彩仲介業和運輸及貯藏業的佔多。與2019年12月至2020年2月比較,就業不足率及失業率分別上升3.7及1個百分點,勞動力參與率則下跌0.3個百分點[7]。從統計資料可以看出,近期澳門失業率上升,失業人數增加,對澳門民生影響較大。

澳門博彩企業員工協會2020年11月5日就2020年博彩業職工現況調查發表報告,指59.6%受訪者表示「需放無薪假」。調查顯示,工齡越長的受訪者群體,放無薪假的比例越高。另外有近六成受訪者對工作前景方面表示一般憂慮,超過兩成表示十分憂慮,比例較去年調查數據升約20%。[8]這表明,有些企業員工雖然表面上沒有失業,但放無薪假幾乎等同於失業。

2021年3月12日,澳門逾百名失業人士昨早到勞工局大樓外聚集,向當局反映失業情況,其間有人扯斷警方封鎖線,並一度衝出馬路阻塞交通。勞工局局長黃志雄期望求助者理性表達訴求,他又指今次求助者共四百六十五人。[9]這次事件反映了澳門居民對失業的急切心態,也推動了特區政府加快出臺提前實施現金分享等惠民措施。

 

二、澳門應對新時期挑戰的思考

   新時期澳門面臨回歸以來前所未有的挑戰,如果說前二十年澳門“一國兩制”的成功,很大程度上基於博彩業的高速發展,那麼現在必須認真思考,新時期下澳門博彩業和其他產業如何定位發展,從而保持澳門經濟發展。

(一)推動澳門博彩業健康發展

    在澳門回歸後,澳門特區政府開放了博彩專營權,二十年來澳門博彩業高速發展。從2002到2013年,澳門博彩業毛收入一直保持這高速增長的趨勢,2008年突破1000億澳門元,2011年迅速突破2000億澳門元,2012年就突破了3000億澳門元,2015和2016年收入有所下降,2017年開始回升。2018年澳門博彩業實現毛收入3038.79億澳門元,同比增長13.98%。[10] 2019年博彩毛收入下降3.4%,至2,924.6億澳門元。2020年由於疫情影響,澳門全年博彩毛收入按年大瀉近八成,至604.41億元。

可以看出,澳門回歸的第一個十年,澳門博彩業剛剛開放,六大博彩企業逐步開始建設,博彩業毛收入穩步上升。澳門回歸的第二個十年是澳門博彩業高速發展的十年,從2011年開始澳門博彩業高速發展,博彩業年毛收入一直在2000億澳門元的高位以上甚至達到3000多億澳門元,直到2020年受疫情影響才大跌至600多億。不可否認,澳門回歸的二十年來博彩業的跨越式發展,帶動了澳門經濟高速發展。但2020年疫情的出現,將澳門經濟結構單一的問題充分暴露。澳門特區政府對此已經有了比較清醒認識,特區政府《2021年財政年度施政報告》中“澳門社會已經深切感受並深刻認識到一業獨大所帶來的巨大風險,經濟適度多元發展是澳門未來的必由之路”,這裡的表述筆者理解不再像以前說說而已,應該是有切膚之痛。經濟適度多元化的命題,對於澳門來說已經不是要不要做的問題,而是怎麼做以及如何做好的問題[11]

博彩業未來發展需要認真思考。澳門作為世界旅遊休閒中心,過去二十年基本以博彩為龍頭的經濟發展模式,徹底放棄博彩業顯然不現實,筆者認為,未來澳門還是要發展博彩業,但必須推動澳門博彩業健康發展。何謂博彩業健康發展?筆者認為,博彩業並非收入越高越健康,博彩業收入過高有不少負面影響,鑒於博彩業本身的性質,未來博彩業仍然可以定位為澳門經濟支柱之一,但不宜再是惟一的支柱,博彩業不應再追求高位發展。疫情終將會過去,但內地法律政策卻不會改變。新時期下澳門博彩業可能不容易恢復到年毛收入二、三千億的水平,但慢慢恢復到年毛收入一千多億應該問題不大。在疫情之前,澳門特區政府財政開支一般是七、八百億澳門元,2019年和2020年的預算開始超過一千億。初步考慮,澳門博彩業年毛收入如果能夠達到1500億至2000億之間,澳門特區政府的博彩稅達到600億至800億左右,同時再發展其他產業,基本可以支撐澳門特區政府的財政開支。

   (二)推動澳門經濟適度多元化

   關於推動澳門經濟適度多元化,是一直在提起和研究的問題。特區政府在《2021年財政年度施政報告》中關於2021年澳門發展形勢和麵對的主要問題中指出:“而在旅遊博彩業基礎上發展的縱向多元化,並不能從根本上改變一業獨大的狀況,迫切需要深入探索和開拓經濟適度多元的路子,時不我待”。同時,在2021年特區政府施政總體方向和主要任務中又指出:“主體產業的復甦是澳門經濟恢復的重要內容,但我們在推動經濟復甦的過程中,不能重回過度依賴博彩業的發展老路,必須切實推動經濟適度多元可持續發展”。這些表明,特區政府對此問題已經痛定思痛,有了非常深刻的認識,推動澳門經濟適度多元,必須要尋找切實的路徑。

    關於推動澳門經濟適度多元的具體路徑,特區政府目前主要關注金融業和中醫藥。在最近的研討會上,也有學者提出將高等教育作為發展方向。筆者對這幾個路徑方向作以下分析。

1.關於現代金融業

2020年4月,澳門特別行政區政府發表《2020年施政報告》,澳門特區政府行政長官賀一誠表示,澳門將設立跨境人民幣結算中心,並重申正在研究和探索設立以人民幣計價的證券交易所。澳門亦將允許資本在澳門和橫琴之間自由流動,並降低銀行和保險公司的准入門檻以支持金融業成長。

筆者認為,澳門特區政府將金融業作為經濟適度多元的路徑是可行的。客觀分析,澳門地方狹小,很多產業都難以在澳門發展。但金融業作為資金密集型,澳門有一定條件發展。具體來看,澳門發展金融業有以下有利因素:

首先,目前在澳門的新興產業中,金融業的占比是最高的,這從側面反映出,澳門在經濟適當多元化的進程中,金融業佔據著重要地位。而且隨著二十年來澳門經濟的高速發展,澳門本地財富存量巨大,截至2019年1月,澳門居民存款總量已達6400億澳門元。

其次,金融市場高度自由,資本可自由流動,澳門還屬於低稅制區域。

其三,廣東有4.5萬家國家級高新技術企業,但廣東的上市公司只有600家。上市公司數僅占國家級高新技術企業的1.8%。深交所、上交所以及港交所,都不足以緩解高新技術企業直接融資的需要。因此,在澳門設立證券交易所有發展空間。

其四,橫琴金融業已出具規模。珠海市橫琴新區管委會副主任吳創偉說,儘管受到新冠肺炎疫情影響,但金融業在橫琴仍呈現逆勢增長態勢。截至今年10月,該區金融類企業合計5476家,註冊資本人民幣10896.6億元[12]。而2020年疫情期間,橫琴金融產業增加值佔橫琴新區GDP的35.31%。橫琴金融業作為橫琴財稅貢獻第一大產業,在疫情情況下依然逆勢增長,為未來橫琴澳門金融合作打下了良好基礎。

其五,國家政策的支持。2019年2月,中央發佈《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,明確指出,中央將支持澳門打造中國和葡語國家間的金融服務配套,將澳門建設成葡語國家的人民幣清算中心。

綜上,澳門過往二十年經濟高速發展打下的良好基礎,在國家政策的支持下,隨著粵港澳大灣區的深入發展,澳門發展現代金融業還是具有良好前景。

澳門發展金融業,除了政策、人才外,還需要法律的配套支持。2020年11月25日,澳門特區政府行政法務司司長張永春在回應議員關注澳門金融立法工作時表示,包括《基金法》《債券法》《信託法》等的金融體系法律正處於研究階段,並已通過經財司委託內地有經驗的機構,協助建設金融法律框架。在框架完成後再交予澳門法律界人士研究,使相關制度與澳門法律相銜接[13]

需要指出,在法律方面澳門與內地情況有些不同,當年內地發展證券業時還沒有證券法,上海證券交易所於1990年11月26日由中國人民銀行總行批准成立,同年12月19日正式營業,深圳證券交易所於1989年11月15日籌建,1990年12月1日開始集中交易(試營業),而中國《證券法》是1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通過。換言之,內地證券業是邊發展邊完善法律制度。但這種做法對澳門來說可能不行。因為澳門是嚴格依照法律制度去做,也就是說,要先有法律制度,才能開展。這也給澳門立法提出了較高要求,要盡早考慮到實踐中的各種情形。

    2.中醫藥

   關於中醫藥產業,中醫藥在澳門屬於新興產業。為傳承和發展中醫藥產業,澳門向內地取經,支持澳門大學和澳門科技大學建立中藥質量研究國家重點實驗室。2011 年 4 月,粵澳合作中醫藥科技產業園正式啟動。作為《粵澳合作框架協議》首個落地項目。澳門特區政府是將中醫藥作為經濟多元的一個方向。2020 年11月18日,賀一誠在立法會回應議員提問時稱,中醫藥產業是現階段可行的發展方向。[14]

但有學者指出,從2018年、2019年統計局多元統計指標看,中醫藥產業占GDP的0.07%,這個數字幾乎可以忽略不計,它對澳門沒有任何的影響。

    筆者認為,中醫藥產業在內地有很大爭議,而從實際看作用微乎其微,將其作為經濟適度多元的發展方向可能難以取得成效。

    3.高等教育

   有學者認為,高等教育是比金融還要好的多元化產業。現在澳門有36,000名在校大學生,如果擴大到10萬,學費提到10萬,就是100個億。學生們在澳門食宿一個月1萬,一年就算10萬,又是100個億。有些幫爸媽朋友代購什麼的,算100個億,這就300個億。乘以3,900個億,可以創造接近1000億的產值。[15]

   高等教育通過擴招學生似乎可以帶動澳門經濟發展,筆者對此有不同看法。筆者認為,澳門應該發展高等教育,但發展高等教育的目的是為了培育出更多人才以及推進科研,從而更好建設澳門,而不是通過高等教育發展經濟。高等教育本身的目的不是在賺錢,如果通過高等教育來發展經濟,這背離了高等教育的發展目標。澳門第10/2017號法律《高等教育制度》第六條明確規定,高等院校從事的活動屬公共利益活動。顯然,澳門高教法規定表明,高等教育的性質是公共利益活動,實踐中,十家澳門高等院校中絕大多數都是非牟利的。

  

三、結語

    澳門新時期面臨著回歸以來前所未有地嚴峻挑戰,博彩業依然要妥善發展,但未來澳門發展必須擺脫過往過得依賴博彩業,推動經濟適度多元化。在經濟適度多元化的路徑選擇上,現代金融業應該是澳門著重發展的方向。

  

註釋︰



* 澳門城市大學法學院助理教授,課程主任。



[1] 參見《澳門特區政府2021年度財政年度施政報告》,2021年11月16日。

[2] 參見《受新冠肺炎疫情影響 2020年訪澳旅客數字減少百分之85》,網址:https://mtt.macaotourism.gov.mo/2021/02/macao-visitor-arrivals-dropped-by-85-percent-in

-2020-a-year-marked-by-covid-19-tc/。訪問時間2021年3月23日。

[3] 參見《澳门博彩业最惨淡一年 2020年收入暴跌近八成》,網址:https://www.sohu.com/a/441986647_114984。訪問時間2021年3月21日

[4] 參見《澳门特区立法会通过修改2020年度财政预算案 将动用超额储备近390亿澳门元》,網址:http://www.xinhuanet.com/gangao/2020-04/16/c_1125866690.htm。訪問時間2021年3月27日。

[5] 參見《明年再次動用財政儲備中的超額儲備265億》,網址:http://www.macaucee.com.mo/content.asp?id=73598。訪問時間2021年3月27日。

[6] 參見《2020年10月至12月就業調查》,網址:https://www.dsec.gov.mo/Statistic/LabourAndEmployment/EmploymentSurvey/2020%e5%b9%

b410%e6%9c%88%e8%87%b312%e6%9c%88%e5%b0%b1%e6%a5%ad%e8%aa%bf%e6%9f

%a5.aspx。訪問時間:2021年3月25日。

[7] 参见《澳門本地居民1.15萬人丟飯碗博彩建築業佔多》,网址:https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4MjI5MjQwNw==&mid=2650501165&idx=1&sn=

7ce67ee,3b073b2151cab8d5d25b801fe&chksm=87882bf5b0ffa2e3f593b81c3a5a61603103cec

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83af72fc75&exportkey=AlrdNmjolAk。访问时间:2021年3月27日。

[8] 參見《調查揭近六成博彩員工需放無薪假逾兩成對工作前景十分憂慮》,網址:https://www.facebook.com/permalink.php?id=1554796277977240&story_fbid=3286012814855569。訪問時間:2021年3月27日。

[9] 參見《澳門逾百失業者示威堵路》,網址:https://hd.stheadline.com/news/daily/hk/916727/。訪問時間:2021年3月27日。

[10]參見:《十張圖帶你看澳門回歸20年後的經濟變化 人均GDP世界第二》網址:https://kknews.cc/news/rngb6xr.html,訪問時間2021年3月26日

[11] 參見《后疫情时代澳门探索推动经济多元化发展》,網址:http://hm.people.com.cn/n1/2020/1219/c42272-31972071.html。訪問時間2021年3月27日。

[12] 參見《珠海横琴与澳门跨境金融合作取得新进展》,網址:http://www.xinhuanet.com/2020-12/06/c_1126828398.htm。訪問時間2021年3月27日。

[13] 參見《澳门证券交易所有望在珠海横琴设立》,網址:http://hm.people.com.cn/n1/2020/1221/c42272-31973620.html。訪問時間2021年3月27日。

[14] 參見2020 年11月18日澳門日報第A03版,《經濟多元先發展中醫藥》。

[15] 參見《為澳門多元化開“偏方”》,網址:https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5ODExMzIxNg==&mid=2651050050&idx=2&sn=

94680e6b4738e52229be156f06631e4d&chksm=8b61f3edbc167afbb91d64d86c13153023144

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更新日期: 2021-03-31