2019年12月20日，是澳门特区成立二十周年，也是澳门“一国两制”成功实践的二十年。国家主席习近平在在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中明确指出：20年来，澳门特别行政区政府和社会各界人士同心协力，开创了澳门历史上最好的发展局面，谱写了具有澳门特色的“一国两制”成功实践的华彩篇章。然而2020年初，刚刚跨过回归二十年，一场始料不及的新冠疫情席卷中国并蔓延至全球。受疫情影响，澳门经济出现严重衰退。面对严峻挑战，澳门如何应对，成为新时期澳门“一国两制”面对的重大课题。

一、新时期澳门所面临的挑战

疫情持续下，澳门整体经济都受到严重影响，首当其冲的是旅游博彩业收益大幅度萎缩，各行各业亦深受影响，大中小企业都面对各种各样的困难和挑战，政府财政收入大幅下降，广大居民就业和生活承受较大压力。[1]

（一）博彩业大幅下滑

众所周知，澳门过往经济主要靠外来游客，以博彩业为主导，带动酒店、餐饮等方方面面行业领域。新冠疫情持续一年多，来澳游客数量大幅下降。据澳门特区政府统计暨普查局资料显示，受新冠肺炎疫情影响，2020年全年澳门入境旅客总数近590万人次，相较于2019年3,941万人次，按年减少85%[2]。受新冠疫情影响，2020年全年，澳门博彩收入下降了79.3%，至604亿澳门元，为有记录以来最差的一年。[3]博彩业是澳门经济的龙头产业，也是澳门特区政府税收的主要来源。博彩业大幅下滑，意味着澳门特区政府收入下滑，因此需要动用财政储备填补预算赤字。2020年4月16日澳门特区立法会举行全体会议，细则性通过修改2020年度财政预算案。根据修改后的预算，澳门特区政府将动用超额储备389.5亿澳门元，用于防疫和经济援助措施[4]。2020年11月6日，澳门立法会一般性讨论及表决通过《2021年财政年度预算案》，再次动用财政储备中的超额储备、金额为265亿8,131万澳门元的预算收入项目，使财政达致平衡[5]。

为推动澳门经济复苏，国家采取了一系列措施。内地居民赴澳门旅游签注也于8月底开始逐步恢复。广东居民赴澳门旅游签注已于8月26日恢复办理，内地其余省市则将于9月23日起恢复办理赴澳旅游签证。澳门特区政府顺势推出“扩客源 兴经济 保就业”等多个扩展客源计画，吸引内地游客来澳门旅游。由于疫情尚未彻底结束，目前来澳游客人数虽有所增加，但还远不及之前的规模。

(二)内地法律政策调整对澳门博彩业产生较大影响

不仅是疫情给澳门经济带来巨大影响，内地的政策法律对澳门博彩业亦产生较大影响。过往来澳门的游客主力是内地游客，尤其是贵宾厅收入曾经占博彩收入的较大比重。但近期内地法律政策有了重大调整, 2020年12月26日全国人大常委会通过的刑法修正案（十一）增加了“境外赌场人员组织、招揽我国公民出境赌博犯罪”，立法目的是针对近年来跨境赌博违法犯罪严重，致使大量资金外流等，严重损害国家形象和经济安全。这个罪名的出台，对澳门赌场的贵宾厅业务产生非常大的冲击。十月中旬，招揽中国公民出境赌博犯罪拟入刑的消息刚一出，濠赌股受到一定压力，几大立即下挫。目前，澳门博彩仲介人基本都停止前往内地招揽客户。

   澳门特区过往二十年的成功发展，是建立在博彩业带动澳门经济发展的基础上。在疫情持续下，加之内地政策法律调整影响，澳门博彩业恐怕难以恢复到过往2011年至2019年动辄二、三千亿的水准，这是澳门新时期面临的最大的挑战。如果澳门未来仍然找不到新的经济发展点，将对澳门“一国两制”产生巨大影响。

    （三）澳门失业率上升

    按照澳门特区政府统计暨普查局的统计数据,2020年全年总体失业率为2.5%，本地居民失业率为3.6%，按年分别上升0.8及1.3个百分点。[6]这直接对民生产生重大影响，失业率上升。统计暨普查局3月26日公布最新就业调查结果显示，2020年12月至2021年2月澳门总体失业率为2.9%，较上一期(2020年11月至2021年1月)上升0.2个百分点，失业人数为1.15万人，较上一期增加600人；本地居民失业率为3.9%，同样较上一期升0.2个百分点。就业不足率上升0.1个百分点至4.5%。寻找新工作的失业人口中，之前从事博彩及博彩仲介业和建筑业及贮藏业的占多；就业不足人数为1.81万人，较上一期增加400人，其中以博彩及博彩仲介业和运输及贮藏业的占多。与2019年12月至2020年2月比较，就业不足率及失业率分别上升3.7及1个百分点，劳动力参与率则下跌0.3个百分点[7]。从统计资料可以看出，近期澳门失业率上升，失业人数增加，对澳门民生影响较大。

澳门博彩企业员工协会2020年11月5日就2020年博彩业职工现况调查发表报告，指59.6%受访者表示「需放无薪假」。调查显示，工龄越长的受访者群体，放无薪假的比例越高。另外有近六成受访者对工作前景方面表示一般忧虑，超过两成表示十分忧虑，比例较去年调查数据升约20%。[8]这表明，有些企业员工虽然表面上没有失业，但放无薪假几乎等同于失业。

2021年3月12日，澳门逾百名失业人士昨早到劳工局大楼外聚集，向当局反映失业情况，其间有人扯断警方封锁线，并一度冲出马路阻塞交通。劳工局局长黄志雄期望求助者理性表达诉求，他又指今次求助者共四百六十五人。[9]这次事件反映了澳门居民对失业的急切心态，也推动了特区政府加快出台提前实施现金分享等惠民措施。

二、澳门应对新时期挑战的思考

   新时期澳门面临回归以来前所未有的挑战，如果说前二十年澳门“一国两制”的成功，很大程度上基于博彩业的高速发展，那么现在必须认真思考，新时期下澳门博彩业和其他产业如何定位发展,从而保持澳门经济发展。

（一）推动澳门博彩业健康发展

    在澳门回归后，澳门特区政府开放了博彩专营权，二十年来澳门博彩业高速发展。从2002到2013年，澳门博彩业毛收入一直保持这高速增长的趋势，2008年突破1000亿澳门元，2011年迅速突破2000亿澳门元，2012年就突破了3000亿澳门元，2015和2016年收入有所下降，2017年开始回升。2018年澳门博彩业实现毛收入3038.79亿澳门元，同比增长13.98%。[10] 2019年博彩毛收入下降3.4%，至2,924.6亿澳门元。2020年由于疫情影响，澳门全年博彩毛收入按年大泻近八成，至604.41亿元。

可以看出，澳门回归的第一个十年，澳门博彩业刚刚开放，六大博彩企业逐步开始建设，博彩业毛收入稳步上升。澳门回归的第二个十年是澳门博彩业高速发展的十年，从2011年开始澳门博彩业高速发展，博彩业年毛收入一直在2000亿澳门元的高位以上甚至达到3000多亿澳门元，直到2020年受疫情影响才大跌至600多亿。不可否认，澳门回归的二十年来博彩业的跨越式发展，带动了澳门经济高速发展。但2020年疫情的出现，将澳门经济结构单一的问题充分暴露。澳门特区政府对此已经有了比较清醒认识，特区政府《2021年财政年度施政报告》中“澳门社会已经深切感受并深刻认识到一业独大所带来的巨大风险，经济适度多元发展是澳门未来的必由之路”，这里的表述笔者理解不再像以前说说而已，应该是有切肤之痛。经济适度多元化的命题，对于澳门来说已经不是要不要做的问题，而是怎么做以及如何做好的问题[11]。

博彩业未来发展需要认真思考。澳门作为世界旅游休闲中心，过去二十年基本以博彩为龙头的经济发展模式，彻底放弃博彩业显然不现实，笔者认为，未来澳门还是要发展博彩业，但必须推动澳门博彩业健康发展。何谓博彩业健康发展？笔者认为，博彩业并非收入越高越健康，博彩业收入过高有不少负面影响，鉴于博彩业本身的性质，未来博彩业仍然可以定位为澳门经济支柱之一，但不宜再是惟一的支柱，博彩业不应再追求高位发展。疫情终将会过去，但内地法律政策却不会改变。新时期下澳门博彩业可能不容易恢复到年毛收入二、三千亿的水平，但慢慢恢复到年毛收入一千多亿应该问题不大。在疫情之前，澳门特区政府财政开支一般是七、八百亿澳门元，2019年和2020年的预算开始超过一千亿。初步考虑，澳门博彩业年毛收入如果能够达到1500亿至2000亿之间，澳门特区政府的博彩税达到600亿至800亿左右，同时再发展其他产业，基本可以支撑澳门特区政府的财政开支。

   （二）推动澳门经济适度多元化

   关于推动澳门经济适度多元化，是一直在提起和研究的问题。特区政府在《2021年财政年度施政报告》中关于2021年澳门发展形势和面对的主要问题中指出：“而在旅游博彩业基础上发展的纵向多元化，并不能从根本上改变一业独大的状况，迫切需要深入探索和开拓经济适度多元的路子，时不我待”。同时，在2021年特区政府施政总体方向和主要任务中又指出：“主体产业的复苏是澳门经济恢复的重要内容，但我们在推动经济复苏的过程中，不能重回过度依赖博彩业的发展老路，必须切实推动经济适度多元可持续发展”。这些表明，特区政府对此问题已经痛定思痛，有了非常深刻的认识，推动澳门经济适度多元，必须要寻找切实的路径。

    关于推动澳门经济适度多元的具体路径，特区政府目前主要关注金融业和中医药。在最近的研讨会上，也有学者提出将高等教育作为发展方向。笔者对这几个路径方向作以下分析。

1.关于现代金融业

2020年4月，澳门特别行政区政府发表《2020年施政报告》，澳门特区政府行政长官贺一诚表示，澳门将设立跨境人民币结算中心，并重申正在研究和探索设立以人民币计价的证券交易所。澳门亦将允许资本在澳门和横琴之间自由流动，并降低银行和保险公司的准入门槛以支持金融业成长。

笔者认为，澳门特区政府将金融业作为经济适度多元的路径是可行的。客观分析，澳门地方狭小，很多产业都难以在澳门发展。但金融业作为资金密集型，澳门有一定条件发展。具体来看，澳门发展金融业有以下有利因素：

首先，目前在澳门的新兴产业中，金融业的占比是最高的，这从侧面反映出，澳门在经济适当多元化的进程中，金融业占据着重要地位。而且随着二十年来澳门经济的高速发展，澳门本地财富存量巨大，截至2019年1月，澳门居民存款总量已达6400亿澳门元。

其次，金融市场高度自由，资本可自由流动，澳门还属于低税制区域。

其三，广东有4.5万家国家级高新技术企业，但广东的上市公司只有600家。上市公司数仅占国家级高新技术企业的1.8%。深交所、上交所以及港交所，都不足以缓解高新技术企业直接融资的需要。因此，在澳门设立证券交易所有发展空间。

其四，横琴金融业已出具规模。珠海市横琴新区管委会副主任吴创伟说，尽管受到新冠肺炎疫情影响，但金融业在横琴仍呈现逆势增长态势。截至今年10月，该区金融类企业合计5476家，注册资本人民币10896.6亿元[12]。而2020年疫情期间，横琴金融产业增加值占横琴新区GDP的35.31%。横琴金融业作为横琴财税贡献第一大产业，在疫情情况下依然逆势增长，为未来横琴澳门金融合作打下了良好基础。

其五，国家政策的支持。2019年2月，中央发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确指出，中央将支持澳门打造中国和葡语国家间的金融服务配套，将澳门建设成葡语国家的人民币清算中心。

综上，澳门过往二十年经济高速发展打下的良好基础，在国家政策的支持下，随着粤港澳大湾区的深入发展，澳门发展现代金融业还是具有良好前景。

澳门发展金融业，除了政策、人才外，还需要法律的配套支持。2020年11月25日，澳门特区政府行政法务司司长张永春在回应议员关注澳门金融立法工作时表示，包括《基金法》《债券法》《信托法》等的金融体系法律正处于研究阶段，并已通过经财司委托内地有经验的机构，协助建设金融法律框架。在框架完成后再交予澳门法律界人士研究，使相关制度与澳门法律相衔接[13]。

需要指出，在法律方面澳门与内地情况有些不同，当年内地发展证券业时还没有证券法，上海证券交易所于1990年11月26日由中国人民银行总行批准成立，同年12月19日正式营业，深圳证券交易所于1989年11月15日筹建，1990年12月1日开始集中交易（试营业），而中国《证券法》是1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过。换言之，内地证券业是边发展边完善法律制度。但这种做法对澳门来说可能不行。因为澳门是严格依照法律制度去做，也就是说，要先有法律制度，才能开展。这也给澳门立法提出了较高要求，要尽早考虑到实践中的各种情形。

    2.中医药

   关于中医药产业，中医药在澳门属于新兴产业。为传承和发展中医药产业，澳门向内地取经，支持澳门大学和澳门科技大学建立中药质量研究国家重点实验室。2011 年 4 月，粤澳合作中医药科技产业园正式启动。作为《粤澳合作框架协议》首个落地项目。澳门特区政府是将中医药作为经济多元的一个方向。2020 年11月18日，贺一诚在立法会回应议员提问时称，中医药产业是现阶段可行的发展方向。[14]

但有学者指出，从2018年、2019年统计局多元统计指标看，中医药产业占GDP的0.07%，这个数字几乎可以忽略不计，它对澳门没有任何的影响。

    笔者认为，中医药产业在内地有很大争议，而从实际看作用微乎其微，将其作为经济适度多元的发展方向可能难以取得成效。

    3.高等教育

   有学者认为，高等教育是比金融还要好的多元化产业。现在澳门有36,000名在校大学生，如果扩大到10万，学费提到10万，就是100个亿。学生们在澳门食宿一个月1万，一年就算10万，又是100个亿。有些帮爸妈朋友代购什么的，算100个亿，这就300个亿。乘以3，900个亿，可以创造接近1000亿的产值。[15]

   高等教育通过扩招学生似乎可以带动澳门经济发展，笔者对此有不同看法。笔者认为，澳门应该发展高等教育，但发展高等教育的目的是为了培育出更多人才以及推进科研，从而更好建设澳门，而不是通过高等教育发展经济。高等教育本身的目的不是在赚钱，如果通过高等教育来发展经济，这背离了高等教育的发展目标。澳门第10/2017号法律《高等教育制度》第六条明确规定，高等院校从事的活动属公共利益活动。显然，澳门高教法规定表明，高等教育的性质是公共利益活动，实践中，十家澳门高等院校中绝大多数都是非牟利的。

三、结语

    澳门新时期面临着回归以来前所未有地严峻挑战，博彩业依然要妥善发展，但未来澳门发展必须摆脱过往过得依赖博彩业，推动经济适度多元化。在经济适度多元化的路径选择上，现代金融业应该是澳门着重发展的方向。

注释︰