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全面准确贯彻一国两制的战略决策——从全国人大制定香港国安法和完善选举制度说起 饶戈平
全面准确贯彻一国两制的战略决策
          —从全国人大制定香港国安法和完善选举制度说起
饶戈平*

 

自2019年夏季以来,国家最高权力机关全国人大接连做出两大决定:制定香港国家安全法,完善香港选举制度,标志着中央对港政策的重大战略决策,香港政治生态逐渐发生结构性改变,一国两制在香港的实施期将进入一个新的发展阶段。两年来香港形势的演变,引起港人和内地民众密切关注,如何正确认识中央对港政策和一国两制实践的发展成为一个热门话题。我这里从一个内地学者的角度,也来谈谈自己的观察与思考,与各位交流。

全国人大两大决定的先后出台并非偶然。这一庄严权威的国家行为,既是全面准确贯彻一国两制的必要举措,也是解决香港社会深层次问题的现实需要,是人们期待已久、众望所归的;既反映出中央领导集体对一国两制实践科学总结的最新认识,也是习近平治港治澳新理念的具体体现。

作为一项史无前例的治国理政方针,一国两制在香港的实施需要而且能够在实践中不断探索、丰富和发展,故步自封、一成不变是不现实、不可取的;而人们对一国两制的认识、中央的对港政策也需要不断随实践发展而深化提升。如何治理回归后的香港,要远比收回过程复杂艰难得多,要求主政者在一种历史新事物面前始终保持清醒认识和正确判断固属合理期待,但是一项政策的成熟完善总是要与时俱进,要经过一个不断实践、总结和发展的认识过程。

香港回归初期似曾流行过一种看法:回归了,一国两制大功告成了;有基本法约束,让香港自己管理自己、高度自治就好了,中央不必操心费力,无需多管。对港政策多少表现出井水河水互不干犯的无为而治特征,也不存在一个统一指导对港工作的机构。这一阶段除亚洲金融风暴冲击外,香港看起来似乎风平浪静,没有什么值得特别关注的大事,对港工作的方向感、紧迫性不明朗了,也难以感受到过渡期的那种主动主导、章法分明的工作节奏了。

树欲静而风不止。2003年的反23条立法或许是个风向标:香港社会的表象平静被打破了,国家安全问题开始显露出来,政制发展争议随即冒头了,建制和反建制的博弈也公开化了。形势发展推动中央重新审视对港工作思路,回归后的治理问题开始引起高度重视。“不干预、有所为”遂成为此后一个时期对港政策的主要特征,中央还专门成立了港澳工作协调小组,加强对港工作的指导协调。不过从历史的视角看,这一阶段虽然意识到了一国两制实践中的深层次问题,但看来尚未能抓住问题症结和解决要领,未见出台重大的结构性决策和措施,给人的观感是“不干预有余、有所为不足”,香港政治生态依旧,泛政治化浪潮时起时落,社会不确定、不稳定因素在增加。

进入2014年以后,新问题、新挑战日愈凸显。以普选争议为由头,反中乱港势力、本土激进分离势力在香港策划的非法占中、旺角暴乱、港独喧嚣等一系列活动陆续登场,矛头直指国家安全和中央管治权,一国两制和基本法面临严峻挑战。中央高度重视、积极应对,先后将一国两制列为治国理政的重要课题,列为中华民族伟大复兴的基本方略,因时制宜,发布了香港问题白皮书和人大常委会“831决定”。习近平主席深入阐释了一系列治港治澳新理念,提出坚定不移、全面准确贯彻一国两制和基本法的“两点论”,强调中央全面管治权和港澳高度自治权的有机结合,要求严格按照宪法和基本法办事,完善与基本法实施相关的制度机制。这些治港治澳新理念坚持、丰富和发展了邓小平一国两制思想,为新时期中央对港工作指明了方向,客观上也为下一阶段中央有关香港的重大决定做好了思想上理论上的铺垫。

2019年反修例风波的爆发无疑是香港回归后社会发展进程的一个重大转捩点,标志着坚持还是抗拒一国两制的大决战。伴随反修例而生的黑暴、港独、揽抄行为严重破坏了香港法治和社会秩序,严重威胁香港市民生命财产安全和国家安全,把对抗一国两制和中央权威的恶行推向了极致,充分暴露了境内外反中乱港势力、本土激进分离势力的政治图谋,震撼了香港、国家与世界,也从反面惊醒、教育了人们,促使人们痛定思痛,反思如何正确看待和应对香港社会的种种乱象,如何止暴制乱、把坏事变好事,保持香港的稳定繁荣。中央砥柱中流、力挽狂澜,坚守一国两制初衷和底线,审时度势,采取重大战略决策,从国家层面,从完善基本法相关制度机制入手,维护国家主权安全和香港繁荣稳定。全国人民代表大会出快手、下重拳,制定香港国安法,完善香港选举制度;中央港澳工作协调小组升格为领导小组,运筹帷幄,顺势发力,果断行使国家宪制权力,保障一国两制正确方向。香港社会治安和国安形势明显好转,政治生态出现积极变化,一国两制在香港的实践展现出新局面 。   

实践表明,回归后的香港不论在国家安全还是在选举制度方面都存在明显的缺陷和漏洞,客观上为反中乱港势力留下了可乘之机。前者关系国家主权安全,后者涉及香港管治权的争夺,都攸关一国两制成败。这两大问题拖延经年,一日不得妥善解决,香港社会就一日不得安宁,一国两制也无法行稳致远。事实表明,仅凭香港一己之力尚不足以应对如此复杂的局面,最终解决之道端赖国家出手。中央是一国两制方针的制定者、实施主导者、第一责任人,维护香港国家安全、完善香港民主政制,本来就属中央事权。中央责无旁贷,义不容辞,必须挺身站出来履行自己的宪制权力和责任。不到一年时间,中央接连出台香港国安法、完善香港选举制度决定,从国家层面为全面准确贯彻一国两制和基本法采取重大举措。前者为中央和香港共同预防、阻遏、惩治危害国家安全的活动提供了必要的法律和机制,后者将建立起爱国者治港的制度保障,都属于完善与基本法实施相关的制度建设,必要、正当、合法,效果明显,是一国两制实践中有战略意义的决策,标志着中央对港政策的重大发展。

香港国安法的制定,选举制度的完善,有望扫除香港社会的安全隐患和政制痼疾,把正一国两制航船的发展方向,但他们所解决的仅仅是一国两制实践中一个阶段、一个方面的问题,既非全部、也非永久,还需要有长期、持续作战的思想准备,断不可过于乐观、止步不前。似有必要意识到,这或许是一场新战役的开始,是一国两制进入中期实践的序幕,更严峻、更艰巨的任务还在后面。国安法的各项规定尚待全面落实,配套的制度和队伍建设才刚刚起步,内外抗拒、破坏势力决不会轻易偃旗息鼓,较量肯定会有反复。选举制度的完善措施尚待出台,结构性修改关系香港民主政制成败,涉及各阶层利益调整,必然会经历多番博弈,难免触发新的社会波动。相信中央政府和特区政府能够高瞻远瞩、再接再厉,迎艰克难,稳扎稳打;表现出集中统一、顽强高效的领导能力,组织起敢于担当、善于创新的执行团队,创造出香港繁荣稳定的新业绩。

全国人大两大决定的出台标志着对港政策的重大发展,力度之大、制度之新,出乎常人预料。有人对此似存疑虑,担忧一国两制方针有变。其实,习近平治港治澳新理念早已预见性地回答了这种忧虑。一国两制被公认为治理回归后香港的最佳制度安排,被实践证明是行得通、办得到、得民心的。中央把一国两制列为一项基本国策,列为中华民族伟大复兴的基本方略,就是把它确定为国家一项长期实施的战略方针,决非权宜之计。习主席提出的贯彻一国两制和基本法的“两点论”,第一点就是强调要“坚定不移,不会变、不动摇”,诚非戏言,而是一种庄严的国家承诺、自我约束,敢于承受监督。至于第二点“全面准确,不走样、不变形”,强调的是要坚持一国两制的初心和宗旨,严格按照宪法基本法办事,完善相关的制度机制,掌控一国两制正确方向,目的也是为了一国两制行稳致远、香港长治久安。制定香港国安法、完善选举制度,恰恰不是要改变或放弃、而是要全面准确地坚守、奉行一国两制。

国家安全和选举制度都属于政治层面事务,不直接介入社会财富的生产与分配,保持香港经济的发展繁荣既是一国两制的一个根本目标,也是特区政府的一个主要职能。近期来看,香港经济发展渐现步履缓慢,或将面临一个为时不短的波动期、收缩期。诚如有专家指出,香港经济的旧问题尚未解决,新问题又雪上加霜:美英连番围堵打压,国际发展空间在缩小;资金人才外流,内生活力减弱;疫情持续困扰,对外交往受阻,整体形势不容乐观。人们有理由期待,特区政府的良政善治应该表现在能够处理好政治稳定与经济发展的关系上,政府有必要下大力气投入经济发展、民生改善;越是专注于政治问题处理的时候,越不能放松对经济发展的谋划和民生改善。政制改革的成果应该促进而不是取代经济发展与民生改善,必须政治、经济齐抓并举,以稳定和谐的政治环境来保障和促进经济发展。人们对特区政府在提振香港经济方面的能力的期待正在与日俱增。

国安法的颁布和选举制度的修改在香港掀起了一场政治飓风,形成对反中乱港势力的摧毁性打击,彰显出国家宪制力量的压倒性优势。香港政治版图正在呈现出更加有利于爱国爱港力量的调整组合,社会舆情然也显现了不同以往的政治倾向。在这种政治风向出现一边倒的情势下,有必要保持清醒理性头脑,要借鉴、吸取历史经验教训,防止出现一种倾向掩盖另一种倾向的情形,避免矫枉过正、过犹不及。要牢牢遵循习近平主席关于坚定不移、全面准确贯彻一国两制和基本法的理念,掌握政策分际,实事求是,把好事办好。

在全面落实香港国安法、防范、阻遏和惩治反中乱港犯罪活动的同时,要理解、尊重香港的资本主义制度,维护香港社会的多元构成,切实保障香港市民的基本权利和自由,严守法治原则,处理好国家安全和人权的关系。

在贯彻“爱国者治港”原则、完善选举制度的过程中,要统筹、兼顾各阶层利益,团结大多数市民,最大限度扩展爱国爱港统一战线,筑牢一国两制的社会基础。特别是应实心实意做好温和反对派的工作,真正建立起同他们对话、沟通的机制与平台,为其保留合法的政治发展空间。人们乐见香港发展出理性、温和、成熟的反对派,呈现求同存异的政治和谐。

中央管治权的全面落实是全面准确贯彻一国两制和基本法的必要条件,在此过程中,必须同时严格依照宪法和基本法办事,充分尊重、保障香港特区的高度自治权,真正做到两种管治权的有机结合。中央既不会空置职守,也不会越俎代庖,尽力充当好一国两制主导者、实施者和守护神角色。

    任重道远,前路光明。香港回归祖国快24年了,一国两制即将迈入实施中期。中央对港政策在史无前例的开创性实践中与时俱进、不断深化成熟,坚守、丰富与发展邓小平一国两制思想,成为中国特色社会主义的一部华丽乐章。人们有理由期待一国两制这艘巨轮能够在时代风雨中劈波斩浪、行稳致远,书写出中国和香港历史上辉煌的一页。

 

 

 



* 北京大学法学院教授

更新日期: 2021-03-31