澳门立法会内设监督性委员会监督状况研究

周挺*

导言

从当代大多数国家及地区的常态来看，在政治生活当中，有关代议机关监督政府的这部分内容，都是其中非常重要的研究课题。而再进一步去看，我们又会发现，相关议题的研究重心往往都集中在代议机关中的委员会发挥监督职能方面。换言之，委员会监督制度常常成为研究代议机关监督活动学者们的研究核心。

在澳门特区，代议机关是立法会，根据《澳门基本法》的相关规定，立法会同样是对政府有一个监督的职能，而且澳门立法会亦已于2009年设立了三个负责监督政府的跟进委员会。不过，跟进委员会成立至今，到底有无达到预期的目标？监督效果是否理想？这方面的内容目前非常匮乏，无论是本地，还是外地，目前均未看到有关澳门立法会内设监督性委员会的监督状况之比较深入、全面的研究。

大家也看到，澳门特区政府目前管理着大量国有土地与公共工程的批给，年度公共开支已高达900亿澳门币，而且还肩负着推动本地区各项施政事项的神圣使命。在这种背景下，有关澳门立法会监督特区政府的这个议题，就尤为受到社会的重视。因此，笔者决定书写此文对澳门立法会内设监督性委员会的监督状况做一个专项研究。

一、代议机关委员会监督制度概述

（一）代议机关委员会的诞生

被誉为现当代民主政治必然选择的代议制，其产生的标志是代议机关的设立。代议机关，通常由人民中选出的代表组成，代表人民制定法律、监督政府，以及履行其他被宪法法律明确赋予的职责。早期理想化的理论认为，简简单单地设立代议机关，就可以在一定程度上满足人们对政治和社会目标的要求和希望, 同时亦能发挥防止政府成员腐败以及政府权力异化与专横的功能。[1]

然而，当进入到实践层面后，我们便会发现，纯粹简单的代议机关在发挥机构自身功能时存在着三方面的关键性缺陷：

其一，代议机关的一部分职权，是必须由机关成员透过集体议决，虽然集体议决有利于议员们集思广益，能够彰显决策的民主性。但是，这种议决方式的效率是非常低的。而我们知道，政治层面的事务各种各样、纷繁复杂，由代议机关全体成员集体审议的方式来处理这些事务，无疑会将政治活动的效率严重拖慢，而且无暇将很多工作做深、做好。

比如以澳门立法会为例，第六届立法会第一会期全体议员参与的全会以及分组的小组会总共是217次，如果全部以全体会议的方式来进行，除以这一会期中的工作日，也就是所有议员每天都要来立法会开1—2次会议，开会时间平均在两个小时以上，重大法案、议案在工作日根本看不完，而且不可能再有时间接待居民的求助。因此，靠简单的代议机关开全会议决的方式根本完不成会期计划。

其二，代议机关的部分职权，是可以由成员单独来行使的，例如部分监督政府的权力。可是，我们知道，当今时代，代议机关之所以在政治生活中扮演重要角色，关键是在于代议机关整体在政治博弈中具有相当的实力，而若由成员“单兵作战”的话，无论是监督政府，或是提案也好，亦或是对一个法案发表意见，面对政府方面强大的专业团队与资源支持，代议机关个体成员的能量显得十分有限，权力效果十分薄弱。

比如在澳门，单个立法会议员就有权针对相关的公共议题向政府部门索取资料、提出质询。但是在实践中，人们往往会发现，由于单个议员的能量有限，掌握与分析资讯材料的能力有限，他们对政府部门作出的监督行为也是非常有限的，常常在与政府部门进行几个回合的接触后，便在政府专业团队的回应中不了了之，很难深入下去。

其三，在代议机关成员能够单独行使权力的范畴，除了客观上单个成员的能力十分有限以外，在主观层面，单个成员行使权力的稳定性与可靠性都存在不确定性。比如从熟悉澳门政治实践的一些实际参与者口中，我们就可以了解到，很多议员在单独行使权力时，时常会出现因为选情考量、社会关系考量等等自身原因而调整权力行使力度、改变权力行使方式的情况，这就令到相关权力行使活动变得缺乏可预测性。

正是为了要解决简单代议机关存在的缺陷，委员会制度应运而生，简单来说，因应上述代议机关的缺陷，委员会制度提供了以下三方面的对应：

其一，委员会按照代议机关具体工作事项的不同对代议机关成员进行分组分工，分工不仅可以令到工作效率大大提升，而且亦令到相关各分组的工作更加细致与深入。

其二，在可以由代议机关成员单独行使权力的领域，成立相应的委员会有助于将原本分散行事、“单兵作战”的成员“拧成一股绳”，令到权力行使的效果大大增强。

其三，在可以由代议机关成员单独行使权力的领域，成立相应的委员会，亦能以委员会统一的工作计划与决策部署，限制单个成员的个人顾忌与个人行为，从而确保相关工作的稳定性。

以上三项便是代议机关委员会的基本功能，亦是代议机关委员会诞生的根本原因。而进一步对委员会的类型做整理，选取总统制美国的国会、议会内阁制英国的议会、半总统制法国的议会、祖国中国的全国人大、邻近香港特区的立法会以及本地澳门特区的立法会为参考对象，我们会发现代议机关的委员会大致上可分为这样四类，即分别负责立法、监督、调查以及代议机关自身管理工作的四类委员会，具体可参考下表：

资料来源：

1.全国人大网页: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_12499.htm ；

2.香港立法会网页: https://www.legco.gov.hk/general/chinese/committ/comm1620.htm。

（二）代议机关监督性委员会的功能

那么，在上面总结的四类委员会当中，一般认为最为重要的，以及最为复杂的委员会，就是承担监督功能的委员会。这一点，我们可以从两个方面来说明：

一方面，从代议机关主要承担的政治使命来看，审议法案议案、监督政府施政以及处理人民的意见申诉，是代议机关最主要的任务。而在当中，审议法案议案环节主要看中的仅仅是委员会分工提效的功能；处理人民意见环节重在真实传达人民心声，往往代议机关单个成员就可为之，基本无需委员会的帮助；唯有监督政府施政环节，不仅需要委员会来帮助分工提效，同时也需要委员会来安排部署工作进度、统筹凝聚共同意志，以求发挥出最佳的监督效果。

另一方面，从上述担负不同工作内容的四类委员会来看，成立立法性委员会为的是分工提效上面已经阐明；而调查性委员会与自身管理性委员会同样也是为了“分工提效”而成立，且调查性委员会通常仅仅只是临时成立的委员会。这些委员会在功能的全面性上根本无法与监督性委员会同日而语。

因此，我们看到，在代议机关的委员会当中，唯有监督性委员会全面地用到了委员会制度可以发挥的分工提效、凝聚成员、掌控进度三项功能，其最具有典型性。对于这一点，我们亦可以从下表各国及地区成立监督性委员会的意义总结图来清楚看到：

资料来源：

1.全国人大网页: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_12499.htm ；

2.香港立法会网页: https://www.legco.gov.hk/general/chinese/committ/comm1620.htm。

二、监督性委员会功能发挥的通行原理    

上面总结了世界上一些具有代表性的国家及地区代议机关，其成立监督性委员会主要是想发挥出分工提效、协调成员、控制进度等三项功能。那么在其中，除了“提效”功能的原理在于“分工”这一点比较容易可以看得到以外，实现“协调成员”与“控制进度”功能的关键原理，尚有必要做进一步的剖析。因为对于这些通行原理的全面把握，有助于下文的参考比照，从中找出有借鉴价值的元素，助力提出完善澳门立法会委员会监督制度的建议。

从上述国家及地区的经验来看，代议机关实现统筹凝聚功能的关键原理在于（1）设立专业辅助团队，以及（2）设置程序负责人这两项制度设置；而在实现进度把控功能方面，关键原理则在于建立工作规则制度。其中具体阐释如下：

一方面，要让一个由不同方面代议机关成员组成的委员会有效率地作出内容统一的报告，给出一致的建议，有常识的人都知道，多人自由讨论很多时候就是“你一言”、“我一语”，很难高效地形成统一意见，甚至可能形不成统一意见。但是，因应这一问题，加上“专业辅助人员”以及“设置程序协调人”这两个元素之后，情况便可能彻底改变，因为“专业辅助人员”的专业意见能够将原本“自由发表见解”的模式改变为有的放矢的“对专业意见的讨论”，形成统一意见的概率与效率会有根本性的提升；而“设置程序负责人”，亦可以藉助负责人的协调艺术与协调技术，令到委员会形成统一意见的概率与效率进一步提升。所以，由于这两项因素的加盟，令到原本的不可能变为了可能，原本的低效变为了高效。

另一方面，要实现对委员会工作进度的把控，各国给出的成熟经验就是要将监督过程制度化、规则化，即先进国家及地区从开展监督前的工作规划、完成时间限定；到工作中的按时报告工作情况；再到工作完成后的结果报告、意见提供以及接受评估等环节建立了严格的规则，以将拖沓散漫的工作作风扼杀在摇篮之中。比如美国国会要求每届会期开始时，各常设委员会就向全院大会提交自己的政策监督计划，由大会通过；英国议会要求各委员会定期向联络委员会汇报监督工作情况，并接受评估；法国议会要求各委员会就权限范围内的监督事项进行日常跟踪及监督，并按时出版监督报告等等。

为了更加清晰呈现上述原理，特将抽象总结与各国（地区）之具体情况整理于下表，以供参考：

资料来源：

 1.魏汝明：《浅析美国国会委员会制度》，载于https://www.xzbu.com/4/view-3771073.htm ；

 2.朱兵【译】：《美国国会的委员会体制》，摘自美国国会研究部政府处1995年报告；

 3.尹中卿：《美国国会的国政监督程序》，载于山东人大工作2003年第7期55~56页；

 4.蒋劲松：《当代英国议会的监督程序》，人大工作通讯1999年10期36~38页；

 5.王淑杰、孟金环：《英国议会监督预算制度及借鉴》，载于《创新》2010年第4期76~79页；

 6.胡康大：《英国议会委员会的作用及其特点》，载于西欧研究1990年第2期第20~26页；

 7.吴国庆：《当代法国议会的监督程序》，载于《中国人大》2000年第2期第38~40页；

 8.周伟：《人大专门委员会监督权探讨》，载于《当代法学》2000年第2期第30~32页；

 9.王一聪：《我国人民代表大会监督制度探究》，外交学院2011级国际政治硕士学位毕业论文；

 10.高净：《我国全国人大财政监督现状及对策研究》，山东大学2010年政治学理论硕士学位毕业论文。

三、澳门立法会监督性委员会的监督状况

谈完世界上通行代议机关监督性委员会制度的产生意义以及运作原理之后，我们接下来就来看看澳门特区立法会的相关情况。那是2009年，正值澳门特区第一任主席曹其真主席卸任。曹主席在其《立法会主席十年工作情况的总结报告》一文中提及澳门有必要采取设立委员会等方式强化立法会监督。于是就在那一年的第四届立法会上，立法会设立了三个专责行使监督职能的跟进委员会，包括土地及公共批给事务跟进委员会、公共财政事务跟进委员会以及公共行政事务跟进委员会。

一般认为，单从设置的合理性上来说，澳门立法会设置上述三个跟进委员会是值得肯定的。有关设置，与当前澳门政务领域公共批给的公平性、公帑使用的合理性以及公共行政的便民性等方面颇受社会争议之争议非常契合，是符合澳门当前的实际需求的。但是，当我们深入进去探究这些委员会目前的实际监督效果时，就会发现现时的监督状况着实存在着很多不尽如人意的地方。

为了说明与分析目前存在的这些问题，笔者选取了最近完结的澳门第六届立法会第一会期当中三个跟进委员会开展工作的相关情况，藉以总结有关问题。按照笔者的整理，并比对前述外国通行的监督性委员会运行原理，澳门立法会的跟进委员会在发挥监督效果方面主要存在以下两个方面的不足：

其一，跟进委员会缺乏工作进度控制的规则。目前三个跟进委员会，就会期伊始会否确定监督工作计划、一个会期至少要召开多少次委员会会议，以及每一项跟进事务的完结期限，均没有一套系统的规则，而是呈现出一种明显的随意性在其中。这一点，透过下表就可一目了然。

资料来源（澳门立法会网页）：

1.http://www.al.gov.mo/zh/land-public-grant ；

2.http://www.al.gov.mo/zh/public-finances ； 3.http://www.al.gov.mo/zh/public-administration 。

其二，跟进委员会缺乏专业性。笔者随机抽取了每一个跟进委员会在第六届立法会第一会期制作完成的一份跟进报告书，包括土地及公共批给事务跟进委员会的第3/VI/2018号报告书（跟进离岛医疗综合体项目进度）、公共财政事务跟进委员会的第6/VI/2018号报告书（跟进行政当局投资与发展开支计划2018年第一季度项目执行情况），以及公共行政事务跟进委员会的第2/VI/2018号报告书（跟进公共行政工作人员入职招聘和甄选程序的统一管理制度的适用情况），发现其中存在两处共通性的突出缺陷。一处是报告书显示，在跟进有关事务时，政府方面往往会提出很多专业性的理由、分析与材料来回应委员会的问题，但是委员会方面则只有一些议员在提出较为表面的问题，并没有专业辅助团队针对政府解释发表专业意见，这令到委员会在面对政府强大的“解释攻势”方面突显劣势。而另一处缺陷是，我们看到，三份报告书中其实都发现了一些需要进一步跟进与推动政府解决的问题，但是对于这些问题，报告书仅仅只是提出问题，却并没有提出进一步的跟进方案，这在逻辑上显得非常之不严谨，有草草结束之嫌，十分之不专业。那么有关专业性不足方面的详情亦透过下表呈现。

    那么，经过上面的分析，我们可以清楚地看到目前澳门立法会三个跟进委员会在行使监督职能时，其发挥专业性与进度把控功能方面存在一定缺陷。

四、对澳门立法会监督性委员会制度的完善建议

针对现时澳门立法会跟进委员会专业性不足以及进度把控功能失效的问题，结合前文总结之世界上先进国家及地区在代议机关监督性委员会制度构建方面的成熟经验，笔者在此提出两项建议。

其一，在工作进度的控制方面，澳门立法会可以考虑建立统一的跟进委员会工作规则，在以下几个环节作出明确规定：

第一，在会期起始阶段，应当要有该会期初步的工作计划以及每一项跟进事务提交报告书的时限表，交立法会全会表决通过，以确保大致的工作时间表；

第二，要建立委员会定期开会与补充开会相结合的制度，即通常时候须定期开会，遇到需补加会议、需讨论临时紧急事项等情况时也可由委员会主席召集补充会议，以控制开会频率，确保委员会有足够时间跟进有关工作；

第三，应允许委员在会议工作计划以外提出其它的跟进建议，并经委员会内部民主表决决定是否展开跟进以及跟进的起止时间，以尊重每一委员行使权力；

第四，在每一会期结束时，各跟进委员会还应提交在该会期工作情况的报告，并接受评估，从而鞭策委员会尽心尽责履行职责。

其二，在提升委员会专业性方面，建议澳门立法会从两个方面进行完善：

第一，立法会内部应当要建立专门的监督工作顾问团队，并适当充足人手。据了解，澳门立法会本身是有顾问团队，主要以法律顾问与财会顾问为主。不过，目前这个顾问团队主要的工作重点是在于跟进立法会大会以及三个常设委员会的工作，为这些讨论法案、议案的会议提供专业意见。而到了跟进委员会会议这部分时，顾问基本都是临时委派过来协助程序的进行、会议内容的记录以及报告书草稿的编写等等工作，并不参与实质性的出具意见、回应政府、分析数据等等工作。笔者认为，从其它先进地方的经验来看，这样的局面对于监督工作的开展是非常不利的，因此，建议立法会为监督工作，主要是三个委员会配备专责的顾问团队，从跟进事项的选择、跟进排期、向政府代表发问的内容、对政府回应的分析，以及制订进一步跟进部署等各个环节出具专业的建议，以提升委员会监督工作的质量。

第二，应当要允许委员会因应实际监督事项的特别需要，可以从社会上聘任临时性的专家顾问来协助监督工作。因为监督工作涵盖政府施政的各个环节，包罗万象，其中涉及到的专业知识也是无比广阔，很多时候即使是长期从事监督工作的顾问团队，在遇到某些特别具体的范畴是也可能是“门外汉”。这个时候，笔者认为应当借鉴境外国家及地区代议机关的“专家顾问”制度，允许委员会临时聘任具有资质和声望的专家参与进来提供协助。

结语

    监督性委员会是代议机关发挥监督政府功能中的核心机构，为此，世界上许多先进的国家和地区在建构代议机关监督性委员会制度当中积累了很多有价值的经验。作为澳门特区代议机关的立法会早年也设立了自己的监督性委员会，即三个跟进委员会。在对比了澳门内外监督性委员会监督状况之后，我们发现澳门立法会的跟进委员会存在着专业性不足以及工作进度欠缺控制的问题，为此本文借鉴境外成熟经验提出一些建议，以期能够帮助本地立法会完善制度，提升监督能力。

注释︰