澳门特别行政区的民主政治制度是一种全新的地方政治体制，摒弃了具有殖民色彩的总督制，也未采人民代表大会制度，而是在对原有政治体制充分扬弃基础上，结合世界各国政制中有益经验创造出一种全新的政治体制。在设计澳门特别行政区政治体制时，起草委员会采纳了以下三项指导原则。第一，要符合“一国两制”的方针和中葡联合声明中关于特别行政区政治体制的规定，从澳门的实际情况出发，有关政制既要有利于维护国家主权、统一和领土完整，又能保证澳门特别行政区实行高度自治。第二，有关政制要有利于澳门的经济繁荣与社会稳定，兼顾各个社会阶层的利益。第三，设计澳门特别行政区政治体制一定要符合澳门具体情况，要体现澳门原有政制的特点，不能照抄欧美一些国家实行的“议会制”、“三权分立制”，也不能搬用内地的人民代表大会制度，要逐步发展适合于澳门情况的民主参与。^[1]无论是从《澳门基本法》制度设计的初衷还是从澳门特区二十年实践来看，澳门政治体制的关键节点在于行政长官。2019年澳门特别行政区将产生第五任行政长官，行政长官选举问题又将成为社会关注热点。本文在一般民主理论的基础上，结合澳门具体情况分析行政长官产生过程中所具有的民主特征，以及在民主政治结构中行政长官应有的责任机制。

自从托克维尔在美洲大陆发现了民主这一元素，将美国的繁荣发达归功于民主的蓬勃发展，并提出“民主即将在全世界范围内不可避免地和普遍地到来”的判断之后，[2]民主成为现代政治学中最为核心与关键的课题，各种民主理论不断涌现，丰富并影响着现代社会治理实践。尽管对于何谓民主在学者中并不能取得完全一致的意见，但普遍认为民主治理能推动普通民众参与决策过程，从而充分行使法定权利，履行义务，减少分歧，改变生活。民主治理是公平发展的基础。使所有公民都享受到社会经济迅速发展的成果，提高制度和决策过程的可参与性、透明性、可靠性和有效性, 促进公平发展和法治建设。民主治理不仅能确保政治、社会和经济发展的重点以社会共识为基础，更能让决策过程充分考虑最贫困、最脆弱群体的利益。整体上，民主治理可以区分为共识民主模式和多数民主模式。利普哈特的研究表明，共识民主（其特征是比例代表制、多党制、合作主义的利益集团制度、广泛的联合政府以及行政机关和立法机关的权力大致平衡）的效果比多数民主（多数的、非比例性的选举制度、两党制、多元主义的利益集团制度、一党多数内阁，以及行政机关相对于立法机关的优势地位）更好些。[3]他的研究恰当地解释了实践中呈现出来的作为对传统代议制民主的社会性矫正的多元化的民主治理现象。但是，无论民主治理理论如何发展，选举问题都是无法回避的。选举虽然不等于民主的全部，但公开、自由、平等的选举确实是实现民主的重要步骤。现代民主作为一种利益代表机制，决定着“谁在什么时候如何得到什么”。民主作为一种政治手段表达了人民通过选举代表（或通过自己）决定国家政策的基本思想。因此，选举和民主是密不可分的两个概念，选举是实现民主的主要形式，民主很大程度上靠选举来实现。对于特别行政区而言，有学者认为“港人治港”、“澳人治澳”，实行高度自治，这本身就是管治民主化的大胆尝试。[4]换言之，发展民主政治，推进民主建设是澳门特别行政区的重要目标和使命。

一、澳门特别行政区行政长官产生的民主性

（一）行政长官选举中的民主性

选举制度是关于选举国家代表机关的代表和国家公职人员的原则、程式与方法等各项制度的总称，它包括选举的基本原则、组织选举的程式和方法，以及选民和代表之间的关系。现代社会的民主体制下，选举制度直接影响着民主的品质。选举决定立法机构的构成、行政机构的组建，影响政党制度的形态、决定政治精英的行为方式。选举还影响到个人的投票行为和政党的竞选策略。最重要的选举活动具有强烈的政治象征意义，加强了人们对政治制度的认受性和政府和合法性判断。科学合理的选举制度能较好的实现人们的民主理想。澳门是个多元文化交汇融合的地方，在16-17世纪成为贸易和传教中心之后，地中海的拉丁文化、印度、东南亚、日本以及中国的文化在这块土地上相互容忍、吸收与融合。多元文化背景下，澳门社会治理展示了浓郁的东西方观念交融共生的现象。一方面，自由、民主与法治等源于西方文化的基本社会价值在澳门逐渐生根发芽。另一方面，澳门的社会治理又有明显的东方乡绅文化特征，独具特色的社团治理。在关于澳门行政长官如何产生的问题上，肖蔚云教授曾经指出“澳门的情况与香港不同，澳门大多数意见认为应由间接选举产生，关于选举方式的争论在澳门远不如香港那样激烈。”[5]《澳门基本法》附件一规定澳门特别行政区行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会依照基本法选出，由中央人民政府任命。在此基础上，澳门特区先后制定了第12/2000号法律《选民登记法》，第3/2001号法律《澳门特别行政区立法会选举制度》、第3/2004号法律《行政长官选举法》，细化了有关内容，确立了澳门选举制度的基本框架。为了适应社会发展需求，2012年6月全国人民代表大会常务委员会对《<中华人民共和国澳门特别行政区基本法>附件一澳门特别行政区行政长官的产生办法修正案》予以备案，完成了修改《澳门基本法》附件一的法定程式。2019年澳门特别行政区将依法产生新一任行政长官，国务院港澳办主任张晓明先生强调“中央对于澳门特别行政区行政长官人选标准的要求是一贯的，就是四个词：爱国爱澳、中央信任、有管治能力、澳门社会认可”；并相信澳门一定能够选举符合这些标准的新一任行政长官。[6]可见，中央政府对澳门行政长官寄予厚望，其中“澳门社会认可”就是对行政长官民主性的具体要求，需要通过澳门基本法与澳门本地立法共同落实。

第一，选举权。澳门基本法第２６条规定澳门特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。有学者解读认为，这是永久性居民参与社会事务管理的一项重要权利。由于澳门特别行政区情况特殊，除了大多数是中国籍居民外，还有非中国籍居民，除了澳门居民外，还有其他人，而澳门居民有分为永久性居民和非永久性居民，所以要针对不同情况作出不同规定。[7]事实上，澳门基本法的这一规定已经改变了回归前对不同国籍的澳门居民的不平等对待。根据1976年的《澳门组织章程》和第4/76/M号法令选举法，对非葡籍的华籍与外籍居民附加了不公平的宪制性或歧视性规定，华人居民必须居住澳门超过5年，外籍人士须居住澳门超过7年，才具有选举权和被选举权，而葡籍人士则无此限制。根据澳门特别行政区第3/2004号法律《行政长官选举法》的规定，被提名为行政长官候选人必须具备6项资格与条件：澳门永久性居民中的中国公民；不具外国居留权或承诺在就任行政长官之前放弃外国居留权；年满 40岁；在澳门居住连续满20年；拥护基本法，效忠中华人民共和国及澳门特别行政区；已作选民登记，不属于无选举资格者等等。

第二，行政长官选举委员会的民主性直接影响到行政长官选举的民主性，呈现出联动关系。澳门行政长官由选举委员会委员间接选举产生，其目的是希望实现社会各阶层的均衡参与，充分协调、整合社会各方利益，通过各方的妥协达成多元利益共存的民主境况。

澳门行政长官选举委员会的选举是澳门行政长官选举能否达致均衡参与目标的重要基础条件，有必要认真研究选委会的代表性规则主要包括选举委员会委员的产生方式及投票规则等。目前，澳门行政长官选委会由四个界别的400名人士组成，这些界别包括：（1）工商、金融界；（2）文化、教育、专业等界；（3）劳工、社会服务、宗教等界；（4）立法会议员的代表、市政机构成员的代表、澳门地区全国人大代表、澳门地区全国政协委员的代表。除澳门地区全国人大代表为当然委员外，其他委员均由选举产生。行政长官选举委员会委员选举具有明显的界别选举的特点，即按照职业集团、专业产业、社会政治组织系统选举代表的制度。与一般的分区选举不同，界别选举有可能使代表与各行各业保持紧密联系，尽可能充分地体现社会结构，阶级基层和职业集团的分布，表现出利益多样化。随着社会经济发展，社会阶层和人口结构也会发生变化，界别设置也需要与时俱进的调整。[8]澳门回归近二十年，无论是经济结构还是人口结构都发生了一些变化，有必要进一步优化界别民主在扩大社会各阶层均衡参与的功能，有效拓展界别民主的广度与深度。首先，明确界别设置标准。科学的界别设置应以社会阶层的构成作为基本依据，以人口结构的特点、经济社会发展的特征等作为界别代表数量配置的依据。澳门行政长官选举委员会委员界别划分上需要思考的问题是行政长官选举委员会委员界别应当依据什么标准进行划分？对此，毛泽东、邓小平等党和国家领导人对中国社会分层的观察与分析也许可以为澳门相关问题的思考提供启示。毛泽东在早期研究划分中国社会阶层时，坚持经济分层和政治分层的双重标准，同时坚持具体问题具体分析的实用主义态度。邓小平在划分阶层的标准方面，坚持多元分层立场，提出了具体的“三看”标准：“我们应当着重看他们自己的基本政治态度，看他们的现实表现，看他们对社会主义革命、社会主义建设所做的贡献。”邓小平纠正了毛泽东晚年片面强调单一政治标准的偏差，淡化阶级意识，实现了社会分层理论从阶级斗争工具向服务于社会主义建设的根本转变。[9]尽可能多元化标准也许是思考澳门界别划分的方法之一。其次，有序调整界别设置。整体上界别应当处于相对稳定，审慎增减的状态，只有原有界别设计逻辑性、涵盖性不足的时候，才需要思考界别调整问题。就澳门而言，现有界别分类有没有需要调整完善之处？例如，文化、教育、专业界别的并列是否恰当，从理论上说任何领域的工作人员都可以成为专业人士，即使是导游或清洁工人也都需要一定专业技能，换言之，专业类别似乎比文化教育更为抽象，不能简单并列一处，需要进一步明确专业界别的内涵。此外，澳门还有各种类型的仲介组织和自雇人士，究竟应当属于工商界还是劳工界，亦或是设置单独的仲介组织界或自由职业者界？当然，界别调整涉及到社会各界的诸多关系和利益，需要谨慎行之。

为增加澳门特区居民对非直选产生的行政长官的认受性，因应社会的要求和期望，体现行政长官对澳门特区负责的要求，行政长官除了要面对400名选委外，还要做好面对广大民众的工作，与社会各阶层广泛接触，赢取民心，更重要的是，要持之以恒地发展经济、改善民生、推进民主、促进和谐。居民直选行政长官或许是产生地方首长的较好方式，但未必是选择地方治理专家的绝佳途径。澳门是世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，澳门特区社团政治依然是澳门政治的主流形态。由于历史的、现实的和其他的原因，澳门社会环境错综复杂，经济结构单一，需要一个具有高度智慧、才能及丰富经验的行政长官作为治理专家，领导澳门特区政府实施有效的治理。^[10]

（二）行政长官职权配置中的民主性

澳门基本法按照现代民主机制重新对澳门政治体制各个参与方的权力进行了配置，建立了既相互制衡，又配合的新型民主制度。基本法规定，行政长官行使特区首长和行政首长的双重职权，作为特区首长，有权签署法案并公布法律，签署财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案，提名并报请中央人民政府任命政府主要官员，依法任免法官，赦免或减轻刑事犯罪，依法解散立法会，任命行政会议成员并主持行政会议，委任部分立法会议员。作为行政首长，领导特区政府，负责执行法律，决定政府政策和发布行政命令，依法任免公职人员，执行中央人民政府的指令，代表特区政府处理中央授权的对外事务和其他事务，批准向立法会报告的有关财政收入或支出的动议，决定政府官员或其他公务人员向立法会作证等。行政长官、行政机关与立法机关相互制衡，主要表现在：

1、行政长官有权解散立法会。基本法规定，法律有立法会通过，但由行政长官签署和公布，行政长官有权拒绝签署。财政预算案由政府编制并提出，由行政长官批准后向立法会动议，然后由立法会审核通过，最后由行政长官签署。行政长官如认为立法会通过的法案不符合澳门特别行政区的整体利益，可在九十日内将法案发回立法会重议，立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官必须在三十日内签署或按下列方法处理：行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可解散立法会。但行政长官解散立法会必须是慎重并受限制的，行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。

2、立法机关有权使行政长官辞职。立法会迫使行政长官辞职主要有两种情况：一是行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署。二是因立法会拒绝通过财政预决算案或其他重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案。这种迫使辞职的条件是非常严格的，这种设计维护了行政长官地位的稳定，也体现了立法会对行政长官的制衡。

3、立法有权提出弹劾案。如立法会全体议员三分之一联合动议，可提出弹劾指控。弹劾指控有两个条件，一是严重违法，而是有渎职行为而不辞职。弹劾程式是，在提出弹劾动议后，经立法会通过调查，立法会可委托终审法院院长负责组成独立的调查委员会。调查委员会如认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，弹劾案成立，报请中央人民政府决定。立法会的弹劾权用以监督行政遵守法律，履行职责。

特别行政区的司法是完全独立的，法院审判独立不受任何干涉。但是，司法机关要受到行政长官和立法会的制约。行政长官有权任免法院法官，有权赦免或减轻刑事犯罪的刑罚。终审法院法官的免职由行政长官根据澳门特别行政区立法会议员组成的审议委员会的建议决定。同时，行政长官也受到法院的一定约束，在立法会提出对行政长官弹劾案的情况下，应立法会委托，终审法院院长可组织调查委员会对行政长官的违法渎职行为进行调查，并向立法会提出报告。这种制约机制借鉴了西方民主政制的分权制衡内容，但是没有照搬任何一国的规定，而是从特别行政区的实际情况出发进行的。[11]

澳门基本法中规定的政治体制除了制衡机制，还有相互配合的一面。澳门基本法起草委员会委员肖蔚云教授指出：“强调行政与立法机关互相配合，是澳门基本法起草委员会政治体制专题小组起草政治体制方面条文的一个重要出发点，与三权分立体制只讲制衡是不同的，基本法非常重视行政与立法之间的配合。[12]重视政府机关之间的配合是中国大陆政治制度的偏好和传统。中国宪法规定，公安机关、检察机关和法院三机关的设置原则就是分工制约，相互配合。澳门政治体制中相互配合的机制主要表现在行政会的设计上。由于行政会委员由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任，当行政长官决定问题时，可以听到来自立法与行政的各种意见，便于沟通协调，当行政与立法意见分歧时，社会人士可以对他们进行协调，促进行政与立法之间的配合。

二、澳门特别行政区行政长官的责任保障机制

民主的实质是由谁来管理社会，但是，民主不仅仅是权力配置的政治问题，更是一个利益与责任配置问题。行政长官与立法会的权力分配，以及这两者要不要民选产生，涉及到哪个阶层的人和利益在政权中起主导作用。在政治体制的设置上，应当充分考虑各阶层利益，妥善处理政治权力的分配和责任承担问题。特别行政区政府不仅是个民主政府，更应当是个负责任的政府，行政长官及其政府在享有广泛权力的同时，还要承担多重责任。澳门基本法第45条规定：“澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区。澳门特别行政区行政长官依照本法规定对中央人民政府和澳门特别行政区负责。”这个条文清楚地界定了行政长官的责任问题。

根据《现代汉语词典》，负责即“担负责任”。[13]宪法上的负责通常是指一个机关对自己的行为向另一个机关承担责任。分为（1）横向负责。如政府向同级人大负责，向该机关汇报工作，接受其监督，双方是一种监督与被监督的关系。（2）纵向负责。如地方政府对上级政府负责并报告工作，彼此之间是一种领导和被领导的关系。有学者认为前者是一种政治责任，后者是一种行政责任。[14]龚祥瑞教授指出，在英国这样的责任内阁制国家，政府对议会负责的意思是：第一，政府要回答议会的质询，第二，政府如果失去了议会的信任，就要辞职。这里的负责就意味着“死亡”，不负责的政府就会辞职。[15]澳门基本法中的“负责”在不同权力关系中，有不同的含义。

第一，行政长官对中央人民政府负责。主要有：负责执行基本法和依照基本法适用于澳门特别行政区的其他法律；提请中央人民政府任免主要官员；执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令；代表澳门特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务等。这里的负责具有政治体制中的主从关系和监督与被监督关系的含义。根据这种负责精神，中央人民政府有权根据有关法律规定任免行政长官，对不负责的行政长官，中央人民政府可以拒绝任命，这种任命不是形式上的，而是实质性的。经中央人民政府拒绝任命的行政长官候选人，由当地居民依法重新进行选举或协商。[16]同理，立法会对行政长官的弹劾，也要由中央人民政府决定是否有效，如果中央人民政府认为是个负责的行政长官，也可否定弹劾。这种负责体现了“一国两制”精神，体现了中央对特别行政区的统治。

第二，行政长官对特别行政区负责。行政长官既是特别行政区的首长，又是特别行政区政府的首长，双重身份决定了行政长官负有重大政治责任和行政责任。行政长官对特别行政区的政治责任，主要表现在对特别行政区全体居民负责。相较于原有的总督制，总督是葡国的代表，只对葡国负责，在法律上不对本地居民负责。回归后，实行民主治理，行政长官最重要的政治责任物件应当是本地居民。中央政府对港澳地区最大的心愿是希望保持该区域繁荣稳定发展，这同样也应当是全体港澳居民的愿望，从根本上说，行政长官对本地居民和中央政府所承担的政治责任是一致的，也是统一的。行政长官作为特区政府首长，他领导下的政府要向立法会负责。根据基本法规定，政府必须遵守法律，对立法会负责，执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会做施政报告，答覆立法会议员的质询等。这些责任主要是在具体施政过程中产生的行政责任。但是，由于特别行政区的行政机关是在行政长官的直接领导下，因此，政府的责任最终由行政长官承担，行政长官承担责任的最终方式是立法会对其进行弹劾或要求其辞职。

三、结语

在特区内部而言，作为一种地方政治体制，澳门特别行政区的政制是个全新的尝试，以行政长官为核心枢纽，既有行政主导特质，又是高度民主、广泛责任的结合，努力建设民主责任的政府。在纵向上，根据宪法规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则，中央的统一领导下，充分发挥地方积极性主动性。各地方政府受国务院的统一领导，各级地方政权机关的主要职责是保证宪法、法律、行政法规、上级的政策、命令、指示在本地的执行。整体上，特别行政区的民主责任制与中国宪法规定的民主集中制体制相结合，共同为澳门的稳定发展保驾护航。

注释︰