依宪治国是一个国家持续健康发展的根本保证，这是清末以来有识之士的普遍共识。[1]笔者认为，《澳门基本法》作为全国人大制定的、在澳门特区实施的宪制性文件，也同样是澳门持续健康发展的根本保证。它之所以能担起此项重任，正是因为它包含了现代宪制性文件所应包含的国家统一与地方自治有机结合、民主、法治、权利等基本价值。[2]我们应当珍视基本法确立的这些基本价值，并在基本法的实施中时刻保护它们。

一、国家统一与地方自治的结合

首先，我们来梳理一下国家统一与地方自治的结合对于澳门持续发展的意义。根据《基本法》，中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照《基本法》的规定实行高度自治；[3]在外交和国防之外的事务上，澳门特区自行行使立法权、行政管理权和司法权；[4]除宪法、基本法和列于基本法附件三的全国性法律外，其他全国性法律不在澳门特区实施；[5]澳门特别行政区财政收入全部由澳门特别行政区自行支配，不上缴中央人民政府，中央人民政府不在澳门特别行政区征税。[6]所有这些，都是基本法赋予澳门高度自治权的体现。

那么，高度自治权对于澳门的发展来说具有何种意义呢？基本法制定以及澳门回归祖国之初，高度自治当然具有使澳门“保持原有的资本主义制度和生活方式”不变的功能。但是，高度自治的意义并不止于此，它对于澳门回归之后的良好发展意义重大。

第一，它能提高澳门治理的效率。芝加哥大学法学院的杰佛瑞·斯通教授在论证地方自治的价值时说过，“考虑到在一个国家的不同地区的不同情况，对特定问题在不同地区采取不同的解决方案也许是个恰当的做法”。[7]这个道理其实是比较明显的，也就是说，由于一个国家不同地区往往面临不同的问题需要处理，地方自治所固有的因地制宜的特性，将提高地方治理的效率，避免全国一刀切的弊病。近代以来，澳门长期在葡萄牙的管制之下，在居民生活方式、经济发展水平、政府治理效率、法治化程度等方面形成了与中国的其他地区有很大不同的特点，所面临的问题也与中国的其他地区不同。因此，行使中央赋予的高度自治权，因地制宜，延续原有的法律制度，制定针对本澳社会问题的规则，无疑能够提高澳门的治理效率。

第二，它能使本澳政府和居民保持敏锐，并能促进本澳民主的发展。高度自治还不同于普通的地方自治，其“高度”既体现于自治范围之大，而且体现在除宪法和少数全国性法律外，绝大多数全国性法律不在澳门实施。这种自治会使澳门政府和居民产生“自己的问题必须自己解决”的责无旁贷的意识和心理，不能依靠更高层级的共同体意志和政府政策。在此状态下，本澳政府和居民必须保持对本澳社会问题的敏锐，把自己的问题解决好。同时，澳门特区政府作为一个国家的地方政府，与居民距离近，加上澳门面积不大，人口绝对数量不多，居民会感觉自己的参与会直接影响政府的决策，自己的迟钝会导致政府的决策偏离公共利益。这样一来，澳门居民就会成为“经典民主理论所珍视的积极公民，而不是遥远的中央政府的被动客体”[8]。这将使澳门的治理形成良性循环，能够使澳门的各领域立法保持基本公正。

另一方面，国家统一也是体现在《基本法》中的“一国两制”的应有之义。《基本法》第一条明确宣示，澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。因此，澳门虽然是一个具有高度自治权的特别行政区，但是它同时也是一个统一国家的组成部份。国家统一绝不应当仅仅是名义上的统一，它必须在很多方面具有实质的统一特征，例如市场要统一，商品可以自由流通，人口构成一个自由流动的共同体，道路可供国民平等使用，就业机会由国民平等分享，共同承担国防费用等等，甚至在极端情况下在财政上还要沉浮与共。

为什么一个统一的国家需要具备这些实质特征？最根本的目的无非是保障国民的自由和最低生存保障。一个大国的优势就在于不经其他国家的同意，国民即可在广阔的土地上自由迁徙，自由选择适合自己的工作，自由选择自己喜欢的气候和自然风景，让自己的才能和人格得到自由发展，客观上也同时使一个国家生气十足。而当一个地区面临意外的自然灾害或地质灾害时，整个国家的国民将与他们沉浮与共，在居住区域、工作机会等方面和他们平等分享。

虽然澳门回归以后，在生活方式、社会制度、经济差距等很多方面与内地存在很大不同，为了社会秩序的稳定需要保持高度自治，但是长期来看，澳门需要与中国其他地区一起分享统一大国的好处，在国土分享、工作机会、市场机会甚至艺术灵感的激发等方面充分利用统一大国的资源。目前，中央政府支持、澳门积极参与粤港澳大湾区建设，正是澳门利用统一国家优势的绝佳契机。事实上，澳门不仅是粤港澳大湾区的一部分，当然也是整个国家的一部分，在这个意义上，澳门今后的持续健康发展还有更大的资源可以利用。

二、民主

《基本法》所包含的第二个基本价值是民主。全国人大通过《基本法》为澳门确立了民主政治体制。《基本法》规定，澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关，立法会多数议员由选举产生。澳门立法会又于2009年制定了《关于订定内部规范的法律制度》，规定绝大多数基本法律和重要法律由立法会制定，并且规定，法律优于其他所有的内部规范性文件，即使该等文件的生效后于法律。根据《基本法》，行政长官也是由各界别人士组成的400人选举委员会选举产生。这些制度使澳门的社会治理具备了基本的民主因素。

在此民主政治体制之下，自澳门回归以来，澳门立法会通过审慎的讨论程序，制定了大量法律，对澳门社会中的一些重要问题作出了规范。例如，澳门回归伊始，澳门立法会制定了《审计署组织法》、《司法官通则》、《司法组织纲要法》、《政府组织纲要法》等重要法律，今年又刚刚修改了《国旗、国徽及国歌的使用及保护》和《司法组织纲要法》，并制定了《重建楼宇税务优惠制度》和《轻型出租汽车客运法律制度》。在制定这些法律的过程中，立法会都进行了较为审慎的辩论，并对辩论过程进行了电视直播。

除了立法职权以外，立法会还有就公共利益问题进行辩论的权力和责任。去年下半年，立法会就一些民众关注的重大问题进行了辩论，例如，轻轨的建设与投资问题多次成为立法会辩论的主题。

民主是一个共同体持续健康发展的必备制度，这一点已经成为大家的共识。一个人的知识和智慧是有限的，对社会问题的了解和认识往往不全面，而民主则能借助民众和民意代表的知识和智慧，做出更加理性的决策。而且，由于民主制度能够让各种声音获得自由表达，而在这种自由中错误的观点往往能够得到纠正，尤其是长期来看，正确的观点往往能够胜出。此外，民主制度下，民意机构通常具有对行政机构的政治监督权，通过财政监督、重大事项的调查与质询以及人事控制，能够使行政机构的行为基本符合公共利益。

目前，澳门立法会在制定重要法律、就重大公共利益问题进行辩论和决定等方面已经充分发挥了民意机构的作用，在控制政府的财政预算方面也已经发挥了一定作用。这些都是《基本法》确定的民主政治体制在澳门特别行政区得以贯彻实的表现，对于澳门社会的持续健康发展至关重要，我们必须珍惜民主这一基本价值。当然，目前民主制度还在澳门继续发展，我们应该立足于澳门的实际社情、民情，谨慎推动这一进程，使民主这一价值发挥更大的作用。

三、法治

一个地区的法治状况主要体现在政府权力受到约束的程度、腐败得到控制的程度、基本权利得到保护的程度、民事和刑事司法的公正程度等方面，而关键的制度指标则是法院依法独立行使审判权的实现程度和政府不同分支之间分权制衡的程度。

《基本法》为此作了明确规定。《基本法》第八十三条规定，澳门特别行政区法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉；第八十九条规定，澳门特别行政区法官依法进行审判，不听从任何命令或指示。法官履行审判职责的行为不受法律追究。这些都是对法官独立行使审判权的规定。《基本法》还对法官的职位提供了保障，第八十七条第二款和第三款规定，法官只有在无力履行其职责或行为与其所任职务不相称的情况下，行政长官才可根据终审法院院长任命的不少于三名当地法官组成的审议庭的建议，予以免职。终审法院法官的免职由行政长官根据澳门特别行政区立法会议员组成的审议委员会的建议决定。这就避免了法官存在可以被任意免职的顾虑。《基本法》第七十一条第（七）项还规定了立法会在行政长官在严重违法或渎职但不辞职时的弹劾权。这种分权制衡同样是确保澳门法治不被破坏的重要规定。

法治的直接目的当然是保证符合民意和公共利益的法律得到最大程度的遵守，从而保证个案公正，保护民众的权利不受他人和政府的侵犯，使民众生活在安全和可预期的状态之下。但是，我们不难发现，法治的这种直接作用对于一个共同体的持续健康发展具有直接保障作用。只有对自己的权利受到保护有信心，民众才有“恒心”，为自己的安居和创业充分施展自己的才能；外来投资者也才有“信心”，可以长远打算自己的创业计画，可以在合法的情况下签订重要合同，也敢将自己的大量资产用于大规模工程的建设。澳门过去的良性发展正是得益于澳门法治化程度之高，今后的良性发展同样离不开对法治的坚持。

当然，笔者认为目前法官职位的稳定性与其他法治发达国家或地区相比仍然有待加强。[9]三名法官组成的审议庭可以建议罢免一名法官，可能无法充分防止行政权力对法官职位的任意干预；立法会议员组成的审议委员会可以建议罢免终审法院的法官，没有规定需要多少名议员的支持，如果仅仅过半数即可提出罢免建议，不仅无法充分防止建议的任意性，而且使法官在考虑少数人的基本权利是否受到侵犯时不能不顾虑多数民众的意见，无法对基本权利提供充分的保护。

四、权利和自由

最后，《基本法》还包含权利和自由这一基本价值。《基本法》第三章列举了居民的基本权利，包括平等权、选举权与被选举权、言论自由、人身自由、人格尊严、名誉权和隐私权、迁徙自由、宗教信仰自由、选择职业和工作的自由等等。

有些权利主要与个人的私人生活和个人尊严有关，如人身自由、名誉权和隐私权、宗教信仰自由、婚姻自由等，这些权利通常与公共秩序和政治、经济在整体上的发展没有直接关系，而有些权利则直接与一个共同体的经济、政治、公共道德的发展有直接的密切关系。例如，选举权与被选举权如果能够得到无障碍行使，民众的意见就能对政府的行为形成直接控制，政府的立法和执法行为通常不会偏离公共利益，就不会受到某些垄断的利益集团的长期俘获，有助于公平竞争环境的维持，这对于一个共同体经济的发展无疑是有利的。再如，言论自由如果能得到充分保护，不仅可以保证民主选举的理性程度，而且还可以借助日常的资讯交流和舆论监督，避免一些不合理政策的存在和产生。这也同样有助于消除澳门持续健康发展的制度障碍。

《基本法》保障的选择职业和工作的自由更与澳门社会的发展密切相关。职业和工作对个人来说是谋生的手段，但是对与整个社会来说，就是一个人贡献自己的才智、促进社会发展的途径，整个社会的发展不正是每个人借助自己的职业创造的成果的叠加吗？这项自由意味着政府不能通过不平等、不合理的规则限制本来有资格从事某项职业的权利，否则一个人的才能就无法得到充分的施展，而一个人在成年之后，因兴趣、学习经历等原因，往往具备某一方面的特长和技能，不具备其他方面的技能，因此，他选择职业的余地并不是很大。如果选择职业的自由受到不合理限制，这不仅严重影响一个人谋生的能力，而且严重妨碍他利用其本来就有限的途径为社会做出贡献。正是因为这个原因，德国联邦宪法法院在“药剂师执照案”中掷地有声地指出，选择职业的自由只能为了迫切的公共利益而受到限制，而且对公共利益的这种保护的实现，不能够通过对选择自由的影响更小的限制来达到。在对职业选择自由之侵犯不可避免的情形下，立法者必须永远使用对基本权利限制最小的调控手段。[10]事实上，澳门立法会刚刚制定的《轻型出租汽车客运法律制度》规定的“只有资本不少于澳门币五百万元公司方可参与准照的公开竞投”[11]就引发了很多人的质疑：如果说出于赔偿责任能力的考虑才限制竞投准照的条件，那么在保险业如此发达的现代社会，实在没有必要将竞投准照的条件限制在资本不少于五百万的公司；这项限制将剥夺有熟练驾驶技术且有能力支付保险费的人从事出租车营运的权利。由于截止目前还没有听到对此更有说服力的辩驳，笔者认为这种质疑不是毫无道理的。

事实上，即便是只与个人的私人生活和个人尊严有关的权利，对于一个社会的发展也至关重要。隐私、宗教信仰、婚姻是一个人的基本尊严和基本信仰，如果受到不当侵犯，人们会产生痛苦和不公正感。如果整个社会的基本公正无法得到保证，人们的怨愤就会增多，公共道德感就会下降，每个人都变成自保、自利的极度利己主义者，宽容与合作的社会氛围将无法维持，整个社会就会处于时刻爆发大大小小的冲突的状态，甚至整个社会的民主自由秩序也因宽容与合作文化的消失而处于危险之中。这种状态如何保证一个社会的良性持续发展呢？

还需要注意的是，权利和自由有限制多数人决定的意义。民主加法治能够保障多数人的利益，但是多数人的决定未必能保护所有人的利益。从其他国家和地区的经验来看，虽然多数决定通常与权利和自由并不冲突，而且是权利与自由的重要保障，但是有时多数人可能做出侵犯少数人基本权利的决定，这也正是各国宪法规定权利条款并确立宪法审查制度的主要考虑之一。事实上，在澳门，防止多数意见影响少数人的基本权利的意义尤其重大，因为澳门是一个面积和人口规模不大的社会，容易形成固定的多数意见，少数意见很难胜出，而且这种格局往往长期恒定。麦迪逊曾经不无道理地指出：“社会越小，特殊党派和利益集团的数量就越少；不同党派和利益团体的数量越少，相同党派形成多数的机遇就越频繁。况且形成多数的个体人数越少，其范围越狭窄，他们协作并实现压制计划就越容易。”而在一个更大范围的人口共同体中，“你将带入更多样化的党派和利益集团，你将减少全体的多数具备同样动机去侵犯其他公民权利的可能性”。[12]因此，在澳门，我们越应该警惕长期、恒定的多数意见，越应该保护言论自由和其他基本权利，在涉及基本权利的问题上，我们需要保持开放和宽容的心理，倾听分散的少数人的声音。在具体的法律程序上，我们就需要加强法院对基本权利的保护，正是因此，我们需要加强法官职位的稳定性，尤其不能轻易受到立法会简单多数意见的左右，应该在立法会审议程序和难度上设置更高的门槛。

结语

在《中华人民共和国宪法》的授权之下，全国人大通过《澳门特别行政区基本法》将“一国两制”的基本方针落实到法律文件，在“一国”的大前提下，赋予澳门特区高度自治权，并为澳门确立了民主与法治的政府结构，宣示了需要保护的居民基本权利。这些人类最先进的政治文明价值不仅确保了澳门回归以后的社会稳定，而且为澳门的长期健康发展奠定了宪制基础。在纪念《澳门基本法》颁布26周年的研讨会上，细数这些基本价值，并思考它们与澳门特别行政区发展的关系，是很有意义的。

注释︰