香港功能代表制，是一项有一定特色的选举制度，其特色主要体现在两个方面。第一，它从港英时期弱势立法政策协商或者谘询功能转而成为一个宪制原则，或者说正式权力的一部分。第二，它不仅占了立法会的半边天，而且是行政长官选举委员会的代表原则，根据基本法和8.31决定，未来行政长官普选时提名委员会也是按照功能代表原则组成。立法会最终目标是实现全部议员普选，功能代表制能与普选协调并存吗？这是一个重大争议。普选时按照功能代表原则组成的行政长官提名委员会是否具有正当性、合理性和排他性？后一个问题是占中者攻击的靶子，照他们自己的理解，是导火索。

预计在2027之前还会闹一次普选，最迟2037年之前如果还没有落实行政长官普选，多半会发生比较大的危机。如何说服反对派接受8.31决定呢？他们是否会接受？焦点还将是提名委员会的权力与组成。

行政长官提名委员会组成的原则性基础与立法会功能组别的原则一致，即便8.31决定原封不动地落实，如果立法会普选时取消了功能界别，那就表明香港社会抛弃了功能代表制的原则，对行政长官提名委员会的民主正当性必将构成冲击。此二者之间是唇齿相依的关系。

整体上，保留功能组别符合香港政道，但既然实现普选是宪定目标，就必须在功能组别的功利原则和普选的平等原则之间建立一个合适的关系。首先要确立优先次序，解决平等优先还是功利优先的难题。其次，要找到二者结合的逻辑关联性和如何配比的度。

一、路径依赖：基本法为什么保留港英时期遗留下来的功能代表制？

所有人谈到香港的功能代表制时，不管是一般性介绍，还是持反对立场或者赞成立场的人，都会追溯到港英时期的立法局。

英国统治香港，为什么没有早些推行普选？如果那样的话，回归与否，怎样回归，就会与选举联系在一起，甚至可能发生公投或者变相公投。这不是说可以阻止中国收回香港，因为香港没有自决权，但回归应该是“带着民主回归”，也就不存在回归以后的普选之争了，当然选举过程的权力之争就会更激烈，更加不确定。要不要代议制，要不要搞普选，英国人是盘算了利益做出选择的。1992年换上彭定康加大步伐，也是利益考量的结果，只不过来不及了，由不得他了。

在白人占少数的殖民地，英国是不搞普选的，除非在撤退之前的某个阶段把普选和民主作为未来的战略部署。1976年英国政府递交人权公约（ICCPR）批准书时，对于人权公约在香港适用特别是针对第25条B款作出了保留：“联合王国政府就第二十五条B款可能要求在香港设立经选举产生的行政局或立法局，保留不实施该条文的权利。”直至香港回归前，英国并未撤回对人权公约第25条B款的保留，保留继续有效。严格地讲，是英国欠了香港的民主债。

有人把港英统治模式概括为行政吸纳政治，这话若不是一叶障目，就是有意文过饰非。难道除了行政就没有政治了？月亮真的被狗吃了？政治在哪里？月亮挂在天上，香港政治在港督那里！港英体制是个人独裁制（autocracy）。为什么人们一心求财无心问政？武力征服所致也。这才是最高的政治呢！说什么行政吸纳政治，政治早被枪杆子、炮筒子划定了圈圈，华人被圈起来了。

至于老百姓生活，秩序主要不是靠行政，而是靠司法。司法化解社会矛盾，才是英国殖民统治的秘笈。在所有殖民地，政治和行政撤离了，普通法（和司法）就像命根子一样留下了。香港今日司法照旧。

当我们看到香港从基本法起草一直到现在总有一股力量不停地要求普选时，我们是不是应该反问一句：为什么在英国统治时期不闹普选？这个问题不是赌气的怨言，而是提醒人们思考，在什么条件下，人们会产生民主冲动？在什么条件下，人们可以提出普选诉求？

在英国统治下，英国人与华人是不平等的，是牧羊人与羊的关系。这不是港人的罪，是一个时代中华民族整体的悲剧。回归意味着殖民者寿终正寝，港人可以当家作主了。回归前，港人恐共，对社会主义制度不信任，这是回归前最大的问题。因此，一国两制是最合适的选择。回归以后，最根本的问题是什么？是政治权威的建构。谁有权威？谁都没有当然的权威。靠什么建立权威？不能靠武力，也不能靠金钱，更不能靠世袭，只能靠港人的同意。选举就是表示的制度，权威的难题就转换成了采用什么选举制度的难题了。与英国150年的殖民统治相比，这是政道之变。

既然政道变了，为什么要保留港英立法局实行的功能代表制，并且将功能代表制延伸到行政长官的选举制度上呢？为什么香港不直接走“普选+政党政治”的道路？在第45条和第68条起草过程中，各方观点都得到了充分的表达，几乎今天所有的说法在当时都出现了。具体的理由，这里不重复。姬鹏飞把制度设计的思路总括为“既保持原有体制中行之有效的部分，又要循序渐进地发展适合香港情况的民主制度”。言下之意是，因为行之有效，所以保持。

“行之有效”，确实是一个很好的理由，是路径依赖的正当理由。路径依赖是一种社会心态，一方面人们对旧制度产生了依赖的惯性，另一方面对于变革有恐惧感。路径依赖，包括好的路径和不好的路径，“行之有效”的路径，当然是条好路。其实，不仅政治制度如此，经济、法律、社会制度更有过之而无不及，基本上原封不动。一国两制建立在一个经验性的假设之上，即：原有的那一套是“行之有效”的。效果如何衡量呢？最简单的格式化的语言叫“繁荣稳定”。反过来，为了维持香港的繁荣稳定，最好的制度选择就是保留原有制度基本不变。

香港原有制度真的行之有效吗？换言之，香港的繁荣稳定在多大程度上与原有制度有正相关关系？是哪些制度保证了香港的繁荣稳定呢？回归以后，哪些制度不得不变？哪些可以，哪些应该保留呢？这些问题是立法者应该考虑的基本问题。对于基本法已经选择保留的制度，这里我们不予置疑。但我们必须思考一个问题：那些保留的制度，在回归以后是否还具有“行之有效”的条件？

那么，就功能代表制而言，什么叫行之有效呢？还是回到刚才引用的姬鹏飞讲话的前一句，他将其效用概括为“兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展”。其实这等于肯定港英时期做到了这一点。如果我们看看1984年《白皮书：代议制在香港的进一步发展》、1987年《绿皮书：一九八七年代议政制发展检讨》，也会发现，港英当局认为功能代表制是合理的，但是需要进一步扩大代表性。

二、香港政道

牟宗三先生有一个两分法叫政道与治道。他有一个断言，“中国在以前于治道，已至于最高的自决境界，而政道则始终无进展。”道是道理、原理的意思，政道对应政权，治道对应治理。政道是政权形态背后的道理，治道是治理天下的道理，或者处理人间共同事务的道理，其本质是自上而下的。

借用牟先生的说法，我们提出一个问题：香港的根本问题究竟是政道问题还是治道问题？进一步说，香港应该奉行什么政道才能改善治道？说得再明白一点，民主化能带来好的治理吗？

（一）香港的政治形态

什么是香港回归以后的政治形态？牟先生把国家政治形态（政权形态）分为封建规则政治、君主专制政治，以及立宪的民主政治。显然，他没有把社会主义国家纳入考虑之中。所谓政权形态，包括国体和政体，西方一般统称政体。按照一般教科书的定义，国体是指国家的性质，亦称国家的阶级本质。具体的说，就是社会各阶级在国家中所处的地位。统治阶级的性质决定着国家的性质。政体是指政权的组织形式。

香港是一个地方行政区域，对于地方一般不能谈政权形态。但考虑到香港社会的构成具有自己明显的资本主义性质，国家为香港专门制定了宪制性法律，赋予其一种不同的政治制度，因而不妨说它有一种政权形态。国体与政体分类的标准作为方法论，对于研究香港政权形态也是有益的，可以提供一些分析的框架，提出一些有意思的问题。

首先，香港是一个资本主义社会。这是一国两制最基本的事实依据，维持并发展资本主义也是一国两制方针孜孜以求的方向。因此，当我们界定香港政治形态时，必须始终牢记这一点，自觉地将其与国家的社会主义政治制度区分开来。如果香港剔除资本主义，那么，一国两制就只剩下高度自治了，这个方针也就不适合了；如果香港剔除资本主义，甚至是否还需要或者值得享有高度自治，是应该存疑的。

其次，政体分类有很多标准，因此也有很多分类法，其中最重要的是权力和权威的来源，据此，国家可以分为君主制、贵族制、民主制。对于香港而言，权力来源于国家，因此，其政治形态的定性只能以权威的源泉为依据。权威来源于社会，选举制度是体现权威源泉的具体形式。可是基本法对选举制度采取了循序渐进的分期决断，即首先实行混合选举，最终实现普选。如此一来，香港的政道其实法定要发生改变。普选实现之日，也就是政道变化之时。在普选之前，香港的政治形态是地区代表制与功能代表制相结合的、均衡参与的选举制。目前没有一个名称，我姑且称之为混合代表制或双轨代表制，也不妨称之为混合民主或双轨民主。

混合民主制，是民主制的一个变种，它的理论基础是利益兼顾与人格平等两项价值。利益或者功利这个商业社会的道德原则，与民主社会的人格平等，各有其政治代表制度，前者叫功能代表制，后者叫地域代表制，俗称“数人头”的代表制。

（二）香港政道与治道的关联性

每一种政治形态都有正当化的理由，这大概就是牟宗三所谓的“政道”。如何论证香港的混合民主制呢？

        请注意，上文引述的姬鹏飞关于基本法草案的报告把“利益”作为政治体制设计的原则，完整的说法是“兼顾社会各阶层的利益”。如何从利益过渡到政治代表呢？乔晓阳将其中的逻辑表达为“均衡参与”。其结构可图示为：（兼顾社会各阶层的）利益——均衡参与。据信，通过均衡参与的选举制度保障各阶层利益，有利于资本主义经济的发展。乔晓阳特别指出，“没有工商界，就没有香港的资本主义；不能保持工商界的均衡参与，就不能保持香港原有的资本主义。”如此，完整的逻辑链条是：利益——均衡参与——资本主义。

“利益——均衡参与——资本主义”的格式可以分解为三个格式，如果我们将其中的“均衡参与”替换为“均衡代表”，可以表述为：

1、利益——资本主义。这个格式揭示了资本主义的本质，或者说道德原则。

2、利益——均衡代表。这个格式包含两层含义。一是一种关于政治代表的本质的观念：利益代表；二是关于如何代表各阶层利益的原则：均衡代表。这个格式表达的是政治制度与政道的关系。

3、均衡代表——资本主义。这里的资本主义是均衡代表制度的目标，所以这个格式表达的是政治制度与治道的关系，即是说，无论选择何种具体的治理方式，只有均衡代表的在政治制度才能维持和发展香港的资本主义。

上述三个格式合起来组成一个格式或者说一个逻辑链，均衡代表是中间项，是把另外两个要素——利益、资本主义——联结起来的要素。要论证“利益——均衡参与——资本主义”这个格式，就要分三步走。

这个逻辑是必然的吗？换言之：（1）均衡参与的选举制度，即普选与功能代表制混合的选举制度可以最有效地保障香港社会各基层的利益吗？（2）为什么说单一的普选制不能有效地保障香港的资本主义？（3）选择什么样的选举制度，必须首先考虑哪些因素？经济发展和各阶层利益保护是政治制度的第一目标，甚至是唯一目标吗？（4）如果这个逻辑成立，那么，基本法为什么还规定要以普选为最终目标？一旦实行普选，是否要排斥功能代表制？

也许不等我们直接从正面论述其中的道理，马上就会遭到一种反驳：利益代表或者功能代表制起源于中世纪，在议会早期兴起时是一个主导的，甚至唯一的代表原则。后来资本主义国家纷纷逐步地走向了没有特殊资格限制的普选，换了“政道”。现代世界历史表明，自由民主与市场资本主义才是“天生配”。这难道不是事实吗？香港究竟有什么特殊性，必须保留功能代表制呢？

三、主张功能代表制的理由

功能代表制有国家层面的等级性选举制度，也有社会层面的代表制，比如德意志帝国经济会议，赞成和反对的理由既有交叉的一面也各有不同。这里，我们只关心针对立法机关选举的功能代表制。自俾斯麦承认普选之后，传统等级制下的功能代表制在德国就已废弃。当然，这不意味着此后再无人提出恢复或重新建构功能选举制度的主张，更不意味着功能代表理论的死亡。

（一）规范的理由

1、社会的人：政治代表不可视而不见的深涧

职业代表制或功能代表制从人的社会性出发，从现实性出发，可以说，从一开始它就是一种社会理论的政治理论，而不是形而上学的政治哲学。它的第一个命题就是：人是社会的人，公民仅仅是社会人的一个政治身份，是法律人为地创设出来的。

英文代表一词拆开来就是“再现”，亦即使缺席者出场。民主政治代表制预设一个同一化的主体——人民；人民作为主权者是一个单一的主体。这是典型的法律拟制思维。由一个独一无二的代表体——议会——来再现主权者人民，而在选举产生这个代表机构的时候假定所有人都是同质的，因而可以采取数人头的普选方式产生，也可以采取数人头的方式做出决断。普选制的一个致命的谬误在于，当它把选举权建立在自然权利的道德基础上时，它在逻辑上从个体公民直接跳跃到了国家，而遗漏了社会这一环节，结果完全忽视了人的社会性和社会的异质性。全部个体被减约为一个个同一化的法律主体，即一系列基本权利义务的主体，叫做公民。韦伯说，选票的平等无非表示：在他社会生命的这个特定时间点，个人——带有职业身份和家庭地位的个人，处于独特的经济或社会地位的个人——不见了，只剩一个公民。投票平等象征了国家公民的和私域的敌对相反的政治统一性。

政治代表，代表的仅仅是“公民”，保障公民的政治平等，可是人是社会的人，是一个一个的功能行动者，有各种欲望和利益需要满足。什么是“政治”？政治代表可以代表人的各种利益吗？可以代表那些支撑、建构、发展着社会的那诸多的社会力量和社会功能吗？换言之，如何把社会性附加到“公民”和“代表”的身上呢？

2、异质社会：政治代表的贫困

功能代表制的第二个命题是：社会是异质的，纯粹的政治代表不能——至少不能充分地——再现异质社会。

如果社会是同质的，那么，普选似乎没有大碍。可是，一个同质的社会一定采行直接民主而不需要代表，因为同质社会是部落式的小社会，任何一个需要代表的大社会必然是异质的。即便民主的道德和法律减约与拟制是必要的，甚至可能具有某种真实性，可也无法否定人的社会性和社会的异质性。

异质性表现在多方面，最重要的两点是劳动分化和阶级分化。作为社会动物的个人，他是至少一项主要社会功能和诸多次要社会功能的载体和行动者。分工越细，社会子系统越发达，社会整体的功能就越完整和发达。现代社会是一个多种功能的复合体，各种功能的职业化程度越来越高。与此同时，社会分层也会越来越确定，阶级冲突不可避免。普选的政治代表制面对两极分化的社会格局奉行平等哲学，采取形而上学的方式拉平所有人，其正面的作用似乎可以概括为辩证法的否定之否定。然而，如何保障自由和社会的多样性不至于遭受多数人暴政的侵害呢？如何促进社会、经济的发展呢？普选的政治代表机构从逻辑上来说，不能“再现”社会功能分化和社会异质性，它的行为能力应当是极其有限的，局限于“政治”。

如果说在放任自由时代，因政治有严格的界限，代表是真实的话，那么当代议会已经不得不大规模地介入经济、社会领域，我们主要根据候选人的社会经济政策选择代表，这就违背了政治代表自身的逻辑限制。在理论上，政治代表不能代表任何经济阶级或集团，选民也应该从公民立场做出判断，如此才能使议会代表公意。任何实证的观察都会得出相反的结论，选民从自身利益、集团利益出发，政党背后总是或迟或早站着各色的利益集团。根据抽象的政治代表概念，甚至连政党存在的正当性都是可以质疑的。政党不仅仅是开展选举的机器，更是利益分化的结晶。

3、混合均衡宪法：民主不可分的谬误

第三个命题是：社会是一个功能有机体，功能组织应该成为政治代表的（一类）选举单元。

民主作为一种主权形式同样具有绝对性，是一个“一”，不可分割。这种一元民主论受到两个严重挑战：一个来自联邦主义，即纵向分割民主的主张；另一个是多元主义，它把国家视为众多社会组织中的一种，或者叫一个等级。功能代表制理论分为两支，一支结合了多元主义，主张经济民主和政治民主并行，走混合均衡宪法道路，另一支走向法西斯的法团主义。

社会是多种结盟的复合体，个人在社会中具有多种成员身份，而相应的组织是他们各种身份的保障。因此，真正的民主就当充分反映社会的多元性，让各种功能组织都选出代表。一个完美的民主应该承认多种选举单元，而不能仅仅限于公民个人。有人提出，民主至少要反映人的三或四个方面：作为一个商品或服务的生产者；作为消费者；作为公民，这也有两个方面，一面是关心国防和国内秩序的公民，另一面是希望促进某种类型的文明的公民。

功能代表制理解的混合宪法，与传统的混合宪法有很大区别，它指的是功能混合——根据社会功能结构来配置政治权力结构，以及社会均衡，即通过政治权力配置反过来引导社会均衡发展。

（二）实践的理由

主张功能代表制的实际理由有三层：

第一、保证那些人数虽少但在社会中起主导作用的群体在选举中保持相应的优势。这是早期主张，意在维护特定等级特权。普选和政党政治兴起后，逐渐消失，在社会中的优势等级转而谋求通过政党政治维护自身利益。

第二、比政党更切合实际地代表人民利益。这是反对政党政治的一种对策，黑格尔思想中有体现，俾斯麦时达到顶峰。

第三、吸纳社会力量。把具有影响力的职业团体整合到国家中去，纳入国家生活的正常轨道，最终促进国家机器良性运转，而不应该任由其游离在国家之外，并经常成为和国家相对抗的力量。

其他民主国家的批评家主张功能代表制的动机是，他们厌恶现在的选举制度和立法机关，希望为民主制发挥作用提供一个更为真实的基础。具体而言，他们认为地域代表制有下述缺陷：

1、导致少数派的低代表，甚至完全不被代表；

2、频繁出现事实性的少数派统治；

3、给那些“骑墙”投票人远超比例的影响力并诱致腐败；

4、政治钟摆振幅太大；

5、强迫人们接受二流角色做我们的代表。

他们相信职业代表制具有下述优点：

1、相比地域代表制，建立在更重要的利益的基础上。工作时间是清醒的白天，人们靠工作养家糊口，同事关系要紧。居家是休闲时间，邻里关系淡漠。

2、选民更充分了解候选人。同业者易于了解候选人，更严格判断其能力，可以产生专家议会。

3、可防止目前立法职位被少数小职业垄断的局面。一个职业的人不清楚别的行业的状况和问题，他的利益也与居住同区的其他职业的人不同，不能指望他能代表别行业的利益参与立法，而行业代表者与选民利益天然一致，而且同行有天然感情，就像邻里有天然感情一样。

四、高度发达的商业社会

对于香港政道，核心的观念是利益原则或功利原则。要理解香港政道，一定要借助商业社会的理论。商业社会（commercial society）的概念一直被我们当作政治日常用语，没有得到严肃的理论阐释。

商业社交性（commercial sociability）是一种习得社交性，商业社会的原则是功利（utility），相比于政治结盟（union）属于低位的、次级的和谐（concord）。政治结盟起源于承认的需要（need of recognition），而不是生理需要（need）。承认的需要也就是霍布斯说的傲慢（pride），即希望别人承认自己卓越。除非严格平等，否则承认的需要便是个零和游戏，结果只有赢家和输家。正因为如此，只有结盟才能整体地自我保存。这才是政治的起源。商业社交性可以令大家互赢，它的结果是一个富裕的和谐社会，但这个社会如果没有政治也是没有根本安全的，因为商业社交性或者功利考虑无法真正彻底克服承认的需要，也无法防御敌人，因此是低位的次级的和谐。这一点，从犹太人的历史命运看的最清楚。

功利与傲慢始终处于对抗和紧张之中。从古罗马到中世纪，共和国的概念与美德联系在一起，排斥商业，认为商业会腐化政治。新教伦理赋予劳动以道德价值，商业美德才成为了共和国的主流价值。苏格兰启蒙运动产生了重商主义，把商业秩序视为国家建构的基础，把富强作为国家的目标。孟德斯鸠认为，自爱与商业的结合是现代欧洲君主国家维持社会和经济活力的稳定要素。发展到今天，多数的共和国也是商业国，两种道德原则并存。普选基于公民资格，即平等原则，而非利益。特殊群体的利益怎么办？资本主义国家通常采取两个办法。一是自由宪政主义，用以保障基本权利和自由，特别是私有财产权和政治自由。二是政党和压力集团，用以影响政策和立法。可以说，在现代资本主义社会中，普选与资本主义确实存在矛盾，普选是资本主义的解毒剂。普选与私有财产权相互博弈，也相互勾连，实现社会的平衡。

为什么功利原则对于香港政道特别重要？首先，香港不是一个主权实体，而是一个高度自治的地方行政区域。当我们谈论香港政治形态时，不要忘记，一个非主权单元与任何一个资本主义的主权国家相比而言，在政治制度的选择上缺少一些重要的因素，同时又附加了一些重要因素。缺失因素中最关键的是制宪权，其中包括政治制度决定权。附加因素中最关键的是国家层面社会主义的制度环境，在社会主义的汪洋大海中维持一个稳定繁荣的资本主义小岛，维持一个国际大都市，究竟需要何种政治制度，绝对不是一个简单的问题。

其次，中国近代以来宪法精神演进的路径是从富强到自由。现在的目标还是富强，中国梦即伟大复兴之梦。在现代共和国的建构进程中，香港加入晚了，但正赶上国家改革开放，即开始实行重商主义。基本法对于香港的定位极为明确，就是维持一个高度发达的商业社会。香港治理的目标是繁荣稳定，繁荣当然指向商业社会。基本法对于港人没有提出古典共和国的美德要求，比如无私、比如战士形象。港人不向国家交税，也不服兵役，没有军事能力也无权拥有军队。理解香港政治形态，必须从国家对香港的政治期待、政治定位出发。香港毕竟是国家的一个行政区域，不能有意无意地把香港作为一个独立的共和国来想像，而应该把它作为一个高度发达的商业社会来想像。

五、寻找平衡点

香港是一个商业社会，过于政治化不仅背离立法者的初心，也对香港不利，因为香港一旦没有了繁荣的商业，也就失去了魅力，不仅港人幸福指数会下降，而且连自治的根基也会动摇。

然而，香港首先是一个社会。社会中的人天然地有承认的需要。现代社会承认需要难题的解决之道是平等，即平等地承认。基本法也是奉行这个道。利益（功利）与平等的关系在香港社会似乎比那里都紧张，此为香港政道的内在张力。香港的问题既非要否定商业社会的道德基础，也非要否定民主的道德基础，而是要找到一个度，一个平衡点。

我们在思考未来的普选制度时，不能仅仅局限于政道之变，而要从治道反过来思考政道。善治的政体才是好政体。