中国共产党十九大报告明确提出，坚持“一国两制”和推进祖国统一，构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一。十九大报告在阐述坚持“一国两制”和推进祖国统一时，旗帜鲜明地表明，“我们坚持爱国者为主体的‘港人治港’、‘澳人治澳’，发展壮大爱国爱港爱澳力量。”[1]十九大报告的上述重要论述，为新时代继续推进“一国两制”在澳门的成功实践指明了一个非常重要的方向，那就是要重视爱国爱澳力量的发展工作。结合澳门“一国两制”的实践历程，要做好爱国爱澳力量的发展工作，注重和加强治澳青年人才的培养与使用是关键所在。

一、治澳青年人才的培养与使用关乎澳门“一国两制”未来

“澳人治澳”是“一国两制”方针的其中一项重要内容。为了保障“澳人治澳”落到实处，澳门基本法作了比较具体的规定。澳门基本法第三条规定：“澳门特别行政区的行政机关和立法机关由澳门特别行政区永久性居民依照本法有关规定组成”。这便是基本法规定的“澳人治澳”原则的集中体现。

    澳门特别行政区行政机关和立法机关由澳门特别行政区永久性居民依照基本法的有关规定组成，这意味着澳门特别行政区的高度自治将由澳门当地人来承担，中央不派人来管理。至于司法机关的成员，例如法官和检察官，基本法并没有要求必须是永久性居民，这是考虑到澳门的历史和现实情况，法官的选用以专业资格为标准，符合标准的外籍法官也可聘用。

    总的来说，澳门回归后政权机关的组成必须符合国家主权的性质，符合澳门居民的组成结构。鉴此，澳门基本法在制定落实“澳人治澳”原则的具体规范中，区别不同情况，针对不同职务的重要程度和工作性质，对澳门特别行政区政权机关的组成提出了以下不同的条件和要求：

第一、特别行政区行政和立法机关必须由永久性居民组成，在特别行政区

任职的公务人员除原在澳门任职的留用人员、葡籍和外籍顾问、某些专业技术人员和初级公务人员之外，皆必须是永久性居民。

第二、特别行政区行政长官、行政会的委员、政府主要官员、立法会主席

和副主席、终审法院院长、检察长必须由永久性居民中的中国公民担任。

第三、特别行政区立法会主席和副主席、政府主要官员均需由在澳门通常

居住连续满十五年的中国籍永久性居民担任，担任特别行政区行政长官不仅需要符合在澳门通常居住连续满二十年的条件，还需符合年满四十周岁的年龄条件。

第四、特别行政区行政长官在任职期内不得具有外国居留权。行政长官在

就职时，必须和政府主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长一样，除宣誓效忠澳门特别行政区外，还必须宣誓效忠中华人民共和国。

    我们在理解“澳人治澳”时，除必须坚持澳门基本法第三条所规定的基本原则外，对“澳人”还应作宽松解释，包括全体澳门居民，尤其是澳门社会的繁荣稳定需要全体澳门居民共同努力。此外，“澳人治澳”须以爱国爱澳者为主体，尤其是行政机关、立法机关和司法机关中的主要职位必须是永久性居民中的中国公民担任。至于如何判断爱国爱澳，按照全国人大常委会委员长吴邦国在纪念澳门基本法实施十周年的讲话，就是要尊重自己的民族，热爱自己的祖国，诚心诚意地拥护我国政府对澳门恢复行使主权，一心一意地维护澳门的繁荣稳定。

澳门基本法关于“澳人治澳”原则规定内容，既是“一国两制”方针的内在逻辑要求和自然发展，也是充分发挥澳门同胞当家作主的主人翁地位和聪明才智的客观需要，有利于澳门的进一步繁荣和稳定。然而，要真正实现“澳人治澳”，除了澳门基本法的具体规定外，还有待于澳门特别行政区切实注意爱国爱澳力量的培养与壮大，并确保爱国爱澳力量在社会力量对比中的主体地位。具体来说，就是要确保澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关以爱国者为主体。为此，澳门特别行政区要着眼于长远，有计划地培养造就澳门社会需要的政治人才，即治澳人才。尤其是要注重和加强治澳青年人才的培养与使用，造就大批爱国爱澳的治澳人才，这直接关乎澳门“一国两制”的未来。

“一国两制”的事业既是一项伟大的事业，也是一项长期的事业。随着澳门经济社会的发展，人们对特区政府的要求越来越高。更随着澳门“一国两制”实践的不断推进，考验治澳人员政治智慧的情况也会越来越多。对此，我们要认真对待未来治澳人才的培养，未雨绸缪。对此，国家领导人在众多场对澳门提出殷切希望时，其中的一项重要内容就是加强青年人才尤其是治澳青年人才的培养工作。例如，2004年12月，时任国家主席胡锦涛在庆祝澳门回归祖国五周年大会上讲话中提到，“要重视和加强参政议政人才的培养，确保爱国爱澳力量后继有人，始终保持朝气和活力。”[2]2009年12月，时任国家主席胡锦涛在庆祝澳门回归祖国十周年大会的讲话中再次强调，“要高度重视和加强爱国爱澳优秀年轻人才培养，使澳门同胞素有的爱国爱澳传统薪火相传、发扬光大，使‘一国两制’事业后继有人。”[3]2014年12月，国家主席习近平在庆祝澳门回归祖国十五周年大会上的讲话中，在提到希望继续面向未来加强青少年教育培养时，明确表明：“要实现爱国爱澳光荣传统代代相传，保证‘一国两制’事业后继有人，就要加强对青少年的教育培养。要高度重视和关心爱护青年一代，为他们成长、成才、成功创造良好条件。”[4]2017年5月，时任全国人大常委会委员长张德江视察澳门期间，在澳门大学与教育界及高校代表交流时明确表示，加强青年的教育培养，促进青年健康成长，关乎港澳的未来，关乎“一国两制”的成功落实。国家领导人之所以反复强调要重视和加强治澳人才尤其是治澳青年人才的教育培养，是因为澳门的未来寄托在青年人身上，必须十分注重澳门年轻一代的教育培养，把澳门年轻一代培养成“一国两制”方针和基本法的忠实维护者和积极践行者，唯有如此，才能保证爱国爱澳传统薪火相传，才能保证“一国两制”实践行稳致远。

二、澳门治澳青年人才使用的制度建设有待加强

澳门特区政府成立以来，重视青年人才的培养工作，尤其是近几年，加大了工作力度，并采取了相应的措施，也取得了一定的成效。澳门特区政府历年的施政报告都会作出青年人才培养的部署。2013年，特区政府经听取社会各界意见公布《澳门青年政策（2012-2020）》（简称“青年政策”）。教育暨青年局同时启动“青年政策”主题网页以推动社会各界对政策的关注和认识，按序落实各项政策措施。为有效落实“青年政策”，教育暨青年局同时编制了执行“青年政策”的行动计划，分短、中、长期提出了具体的工作项目和工作内容，例如，加强青年人才培养；推动青年参与义务工作；加强年青人对政策的关注和认识等。“青年政策”的制定，标志着特区政府将为青年的成长和澳门的人才培养提供更具前瞻性和系统性的支持，以回应澳门社会的需要和期望。这其中当然包括了治澳青年人才的培养。

2014年，特区政府在2013年提出的构建四大民生系统长效机制的基础上，再提出构建人才培养长效机制，以“人才建澳”作为基本的理念，除加大力度完善教育领域相关法律法规之外，逐步建立人才培养的各项制度，其中就有“精英培养计划”等。按照“精英培养计划”，将从社会各领域中以优中选优的方式选拔最优秀的人才，通过派出去学习、进修和实习等，帮助和促进本地精英人才的历练成长，为澳门培养并储备高端人才。为统筹人才培养工作，2014年，澳门特区政府成立了直属行政长官的人才发展委员会，履行人才需求的预测、人才培养与激励、人才资源的运用三大基本职能。

2016年，特区政府在社会各团体原有的青年培养工作基础上，推出‘千人计划’，每年遴选一千人赴内地交流学习。“千人计划”作为特区政府青少年人才培养的重要项目，透过与国家教育部和中华全国青年联合会合作，组织澳门的年轻人，包括大学生、中学生等前往内地参观考察、交流学习，为澳门年轻人提供更深入、准确了解和认识内地最新发展的机会，并鼓励年轻人将个人发展与国家发展紧密融合，及时把握发展的机会。

2017年，特区政府在澳门基金会设立历史文化工作委员会，将在传播及推广、培训、研究及出版，以及合作领域展开工作，促进市民特别是青少年对中华文化的认识和认同，提升澳门的文化价值和地位，展示澳门和中华文化的魅力，致力建设澳门成为以中华文化为主体、多元文化并存发展的基地。为进一步加强青年工作，澳门基金会在澳门特区政府牵头举办的“千人计划”活动基础上，设立“千人汇”，更好地凝聚参与“千人计划”的学员，提供多一个让有志青年互相学习、共同促进的交流平台。 “千人汇”不是一个普通的社交平台，而是一个以培养爱国爱澳人才为目标的平台。

此外，在特区政府的支持下，澳门青年联合会从2008年开始每年举办一届“澳门青年议政能力训练计划”。该计划秉承爱国爱澳的宗旨和服务社会的理念，致力为澳门特别行政区培育一群关心国家民族发展、实践“一国两制”政策方针、胸怀服务社会心志的优秀青年群体，为“澳人治澳”作出贡献。“澳门青年议政能力训练计划”以18岁至39岁澳门大专院校学生及年青的专业人士为对象，通过举办提升议政才能、拓展领导能力的培训活动，坚持理论和实践相结合，提升国家认同感、社会责任感和领导潜能，为澳门的持续发展孕育更多优秀而富使命感的生力军。

还有，从2012年开始，全国政协港澳台侨委员会、中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室、澳区全国政协委员、上海市政协及澳门基金会联合主办了“澳门青年上海学习实践计划”。澳门特别行政区永久性居民中的40周岁以下、具大专以上学历、具一年或以上工作或社会服务经验的人士经选拔成为学员后，在上海市行政学院接受为期一周的集中学习考察阶段，期后分四组进行实践，实践机构包括上海市商务委员会、旅游局、浦东新区政府及徐汇区政府。学习实践主要分为三大内容：了解部门职能，参观、考察、座谈，参与大型会议、展览会工作。透过安排青年人到上海学习实践，利用上海的成功经验和广阔的培育空间，开阔青年人眼界与胸怀，为本地区的持续发展培育高质素人才。

澳门特区政府对青年人才尤其是治澳青年人才的培养工作，只要持续做下去，并不断完善有关的制度措施，定会为澳门的“一国两制”事业培养并储备更多治澳青年人才。在做好治澳青年人才培养工作的同时，更要注重青年人才的使用。治澳青年人才的培养固然重要，但归根结底，人才要充分使用才能发挥其作用。目前，澳门在治澳青年人才的使用方面还存在需要改善的问题，那就是如何创造更有利条件让各类优秀治澳青年人才脱颖而出。为此，特区政府需要在制度建设上下大功夫，以积极营造尊重人才的社会环境、平等公开和竞争择优的制度环境，坚持以用为本，促进优秀治澳青年人才的脱颖而出。对此，特区前立法会主席曹其真在其关于“竞争”的新浪博客文章中曾讲到：“澳门特别行政区政府应积极主动地在澳门社会营造健康的竞争机制，杜绝任人唯亲、论资排辈的陋习，让每个澳门人都能有公平的机会参与选择人才的竞争。让真正高素质的各种人才在人尽其才的原则下，在竞争中涌现并胜出。也让真正有高度社会责任感、有无私奉献精神的、有勇于承担并有创新思维、兼有高尚道德品格的未来社会领袖经受竞争的考验，并在竞争中脱颖而出。”

三、健全治澳青年人才选拔任用机制

建立一套科学合理的人才选拔任用机制，促进人岗相适、用当其时、人尽其才是人才培养长效机制构建的核心所在。澳门特区政府在2014年财政年度的施政报告中明确提出，要努力建立公平、公正、公开的人才选拔制度，让人才可透过相关的制度和途径获得为社会贡献才智的机会。鉴此，健全包括治澳青年人才在内的人才选拔任用机制是特区政府今后施政的一个重点方向和目标。

（一）选拔任用渠道宜拓宽

要形成广纳群贤、能上能下、公平公正、充满活力的选人用人机制，就必须要拓宽人才选拔任用的渠道。道理很简单，人才选拔任用的渠道如果单一化，就会形成千军万马过独木桥的情形，部分人才会因选拔任用渠道的过于狭窄而失去机会，进而造成人才浪费的现象。要造就“群贤毕至、人才辈出”的氛围，就必须要建立多种人才选拔任用方式。以公务人员的选拔任用为例，有任命权的机关或机关据位人在选拔任用人员时，较为常见的方式是“伯乐相马”，即自行选定特定的人员选拔任用。除此之外，也可通过引入竞争性选拔任用方式，不断拓宽人才选拔任用的渠道。所谓竞争性选拔任用方式，就是通过公开、公平、竞争、择优的方式，在好中选优、优中选强，让人才脱颖而出。人们将其通俗地称之为“赛场选马”。其实，即使是传统的“伯乐相马”仍可通过加入竞争元素，形成“赛场选马”。例如，有任命权的机关或机关据位人自行选定特定的人员考核选拔时，可适当扩大范围，实行差额选拔，形成竞争性。此外，有任命权的机关或机关据位人选定人员进入自己的考核范围时，仍可采取多种形式。例如，专家学者举荐的人、或社会上涌现出的人，甚至毛遂自荐的人等，都可纳入考核范围。

在澳门，公务人员的选拔任用一向是人们的关注焦点。尤其在回归后，因政权的交接，很多公共机关的职位都虚位以待。对于公务人员的入职、公共行政职程的晋升或晋阶等，澳门都有相关的规范性文件予以规定。其中，关于领导及主管人员的委任，第15/2009号法律《领导及主管人员通则的基本规定》、第26/2009号行政法规《领导及主管人员通则的补充规定》都有较为详细的规定。虽然第15/2009号法律《领导及主管人员通则的基本规定》第4条明确规定了领导及主管人员的聘任，除另有明确规定者外，通过选拔为之；第26/2009号行政法规《领导及主管人员通则的补充规定》第2条也明确规定，领导及主管官职透过履历审查，从被认定具公民品德及与应聘官职相符的学历，以及适合担任相关职务的专业能力和工作经验，且符合进入公共行政的一般及特别要件的人士中选拔聘任，然而，在实际操作中，领导及主管人员的委任基本上很少采用过竞争性的选拔任用方式。虽然不排除被考核的选拔任用对象不止一人的情形，但并没有进行过竞争上岗这种搭建竞争平台的选拔任用的尝试。就选拔任用领导及主管官职的程序而言，虽然正常选拔不一定要通过竞争性选拔，但完全排除竞争性选拔，无疑少了一条人才选拔任用的途径。尽管竞争性选拔任用的方式在实践中仍有不足，但这只是竞争性选拔制度设计上应加以完善的问题，竞争性选拔任用的方式有利于更大范围发现人才方面的作用仍是不容否定的，而且由于竞争因素的加入，通过比较能选拔任用更加优秀的人才。因此，澳门今后的公共行政改革，可以在推进官员问责和绩效评审制度的同时，尝试先将部分主管官职的职位拿出来进行竞争性选拔。待经过一段时间的实践，在总结经验的基础上不断加以完善，并适当扩大竞争性选拔任用的适用范围，且制度化。这不仅有利优秀人才的涌现，也有利于政府施政能力和效率的提高。

为拓宽人才选拔任用渠道，有必要正确看待人才的发现与培养的关系。有人形象地将这种关系称之为“相马”与“驯马”的关系。“相马”通常是指先有千里马的客观存在，然后才由伯乐去发现识别，选来使用。“驯马”则是靠一个人或几个人主观上要对某匹马或某几匹马进行驯养，想要它成为千里马，然后拿来使用。在处理“相马”和“驯马”的关系上，新加坡在领导人才的选拔上近似“伯乐相马”的做法值得借鉴。新加坡对领导人才不搞主观上的培养，而是在广泛的社会实践中去识别和发现人才。政府甚至经常到企业去发现招揽人才，然后以高薪政策将他们吸引到政府部门工作，这样的人才靠个人努力自然成长，具有真才实学，没有优越感，没有关系羁绊，珍惜成长机会，如同自然环境下成长的千里马，素质与众不同，是可以倚重的人才。不可否认，领导人才的成长，既要发现，也要培养，两者都不可少，但首先应是“相马”，“驯马”应在其后。只有先在广泛的社会实践中发现具有高素质的“千里马”，然后把他们放在一定的“战场”和“舞台”上去培养提高，这样才更有利于其驰骋疆场。否则，只重“驯马”，主观圈定某些培养对象，然后有目的地搭台阶，这样是难以培养出真正的“千里马”的。因此，既要重视人才的培养，更要重视“相马”工作，拓宽人才选拔任用渠道，发现人才，并把他们放在适当的位置上，通过工作的历练，逐步提高他们的综合素质。

（二）选拔任用标准需公正

无论是竞争性还是其他方式的人才选拔任用，都要有一个评判的标准。俗话所说的“不拘一格降人才”中的“格”，指的就是用人的标准。虽说人才选拔任用中可以“不拘一格降人才”，但并不意味着放弃所有的“格”。如果完全“不拘一格”，放弃必要的标准、规范、要求等，那只会造成人事混乱，失去起码的社会公平。因此，人才选拔任用要有评判上的标准。

人才选拔任用的标准还必须要体现出公正性。虽然不同职位的人才选拔任用标准会有差异性，但公正性是共同的特征。在设计人才选拔任用的具体制度时，必须体现公平原则。一方面，有关的评判标准，既要注重人的操守和品行，又要妥善运用现代人才评价发现机制，建立能力素质评估体系，构建由工作实绩、适岗评价等指标在内的量化指标，合理明确学历、年龄、经历、资历、能力、实绩等基本要求，搭建起公平、公正的选拔任用平台；另一方面，选拔任用的标准要体现机会均等的理念，真正做到不唯学历、不唯资历，不拘一格地选拔任用人才，为人才展才提供良好的环境，将“唯才是举”真正落实到具体行动中去。

在人才的选拔任用中，特别是领导职位人员的选拔任用上，要妥善处理好“阶梯晋升”和“破格提拔”的关系。“阶梯晋升”是针对单位大多数成员而言，这种方法可避免盲目性，准确度比较高，也便于激发多数员工。但单位管理者不能对所有成员都仅仅拘泥于“阶梯晋升”，要善于观察和发现杰出人才，一旦发现，则应该破格提拔，使杰出人才不致流失或埋没。实践中，破格提拔容易引来质疑，大多是因为被破格提拔者年轻，或者任职经历短等，但只要有被业界、社会认可的实绩表现，就要突破传统束缚，大胆任用。要树立“选人用人失误是过错，埋没耽误人才同样是过错”的观念，不拘一格选拔优秀人才。人才选拔任用中应遵循的“格”，主要就是一个人的潜在能力、突出的业绩和优秀的品行，除此，其他所谓的“格”，如资历、经历、年龄等都是可以打破的。当然，从事不同工作的人才，其“格”是有差别的。例如，从事科学研究者，出成果、发文章等，根据规范客观的标准，易被业界认可和接受；从事行政管理者，展风格、出业绩，更多地取决于领导能力、团队协作等。

对于公务人员中领导及主管职位人员的选拔任用，澳门特区第15/2009号法律《关于领导及主管人员通则的基本规定》作了明确的规定，应从被认定具公民品德、适当的工作经验和专业能力担任有关职务中选任。特区政府在适用这一规定选拔任用领导及主管职位的人员时，除适当拓宽选拔任用渠道外，关键是要搭建一个公平竞争平台。澳门社会长期以来有人埋怨没有或不够人才，这种说法不全面也不正确。澳门人完全有智慧、有能力、有办法把澳门特区管理好、建设好、发展好，就说明澳门不缺乏人才。对此，澳门特区前立法会主席曹其真有过精辟的分析。她认为澳门人的能力或才智并不比在其他地方的人差，其关键在于人才是否被善用、他们的潜在能力是否被发掘、他们的积极性是否被调动起来、他们在竞争中是否得到公平合理的待遇。她呼吁要把澳门建设好，必须在本地发掘高质素人才，设立人才公平竞争的制度。因为历史的事实告诉我们，中外古今的任何社会都是能者居之、优胜劣汰。在合理公平的竞争制度下，优良的人才才能脱颖而出。鉴此，澳门特区政府要构建长效人才培养长效机制，就必须着力推进有利人才脱颖而出的公平、公正的人才选拔任用机制，在实践中发现和使用人才，尤其是发现和使用青年人才。

（三）选拔任用程序要透明

要确保人才的选拔任用公平、公正，必须要有相应的程序作保障，有关人才选拔任用的过程必须公开透明，避免因暗箱操作而损害人才选拔任用的公正性。如果人才选拔任用的程序不公开、不透明，极易发生任人唯亲的现象，不但选拔不到真正的人才，而且会把不合格的人提上来，这不仅会埋没了人才，而且会对相关工作的开展带来甚至无法预料的祸害。因此，人才选拔任用程序的公开透明不是可有可无的，而是必须要有的。必须要通过看得见的方式，把人才选拔任用工作摆到桌面上，让选拔任用工作在阳光下运行。人才选拔任用程序公开透明了，真正的人才就会脱颖而出，不合格的人就难以蒙混过关，公平竞争的环境就会自然形成。

相比较传统的诸如“阶梯晋升”等传统的人才选拔任用方式，竞争性选拔方式的流程更为公开、透明和规范些，因而更能最大限度地发现和使用优秀人才。不少国家或地区都比较推行竞争性选拔任用方式，有的还加入了公众参与评判的元素，设置了民意考评的环节。当然，竞争性选拔方式和传统选拔任用方式各有优势和不足，例如，竞争性选拔方式有程序相对繁琐、实施时间相对较长等不足，传统选拔任用方式则在竞争性方面不够等。因此，在构建人才选拔任用机制时，必须将传统选拔任用方式和竞争选拔方式有机结合起来，确保既能选出优秀人才，又便于实际操作，提高选拔效率，进而营造人才脱颖而出的良好环境。

澳门要构建人才培养长效机制，有关人才选拔任用制度的建设同样要体现出程序的公开透明。除可尝试引入竞争性选拔方式外，使用其他方式选拔任用人才时同样要遵守公开透明的原则。例如，关于公务人员领导及主管职位的选拔任用中，澳门第15/2009号法律《领导及主管人员通则的基本规定》第4条第2款明确规定聘任除应以合法性、客观性为准则外，还必须以透明性为准则，其中的透明性准则指的就是选拔任用的程序要公开透明。特区政府在委任有关的领导及主管官职的人员时，虽在《特区政府公报》中刊登相关批示，说明获委任人员的相关情况及委任的理由，但在此之前的相关过程仍缺乏必要的透明度，例如，何时启动考核人选的程序？考核人选如何产生？是等额考核还是差额考核？有无具体细化的考核标准等，对这些问题，并没有以适当的方式予以公开。人才选拔任用的程序缺乏透明度的话，必然会影响到人才选拔任用的公正性。要让各种人才舒展潜能，发挥所长，就必须注重人才选拔任用程序的公开透明性，为广大的人才提供施展才华的机会，让具备真才实学的人在合适的岗位上展现他们的才干。

四、结语

人才培养长效机制的构建是一项具长期性和复杂性的系统工程，除人才发现评价机制、人才选拔任用机制的健全外，还包括了人才发展规划机制、人才流动配置机制、人才激励保障机制等的完善。它要求澳门特区政府按现实需要和长远目标，健全制度安排，重视资源投入，更需要整个社会的参与。这其中的关键是要通过强化竞争的元素和奖励的元素，在全社会形成一种尊重知识、尊重人才，识别人才、欣赏人才、推荐人才、使用人才的社会风气，以不拘一格、选贤兴能的气魄，打造让人发挥所长的环境和机会，使每项事业、每个工作岗位都能人尽其才，使专才和通才都能挥洒自如，各自精彩。

注释：