当“一带一路”遇到国家安全

    “一带一路”旨在推动更大范围、更高水准和更深层次的资源优化配置，但它实际上面临着更多的非传统安全问题，包括了“一带一路”涉及的多个国家在内的政局不稳、恐怖主义、经济制裁、地理限制及收入差距等不稳所造成的冲击。“一带一路”共涉及60多个国家，总人口达44亿，GDP约21兆美元，分别占世界的62%和29%。沿线国家是传统地缘政治和民族、宗教、文化、制度等众多矛盾盘根错节的地区，也是当今世界安全问题最为严重的地区。

    推动“一带一路”将各国与中国推进到一个相互依赖的国际网络之中，国家安全将被纳入开放的国际安全体系之中。国家安全的威胁往往是受制于特定的社会环境条件，是越来越具有不确定性的一面。从中国收购巴基斯坦瓜达尔港口(Gwadar Port)、斯里兰卡科伦坡港口(Colombo Port)等重要基础设施涉及到安全因素，是引发国家对“一带一路”的质疑。美国与印度政府都质疑中国在印度洋展开的一系列活动，意图在印度洋发挥中国的影响力。外界一直传闻中国再次在“一带一路”中有意在泰国的克拉地峡(Kra Isthmus)建凿运河沟通太平洋及印度洋的构想。这必然引起更多马六甲海峡周边国家的反对，尤其是中国在东南亚重要的战略伙伴国家包括马来西亚、新加坡及印尼。藉由克拉地峡的开凿可能为中国解决“海上生命线”的部分问题，但衍生更多的非传统安全议题有待解决，更以周边国家的外交制肘至为严重。

    从“一带一路”援助与投资标的中，以交通、电信、能源涉及到国家安全的考量引起关注，包括国土安全及经济安全。这两个安全范畴往往受到政治与法律问题的挑战，尤其是经济安全带来的“安全困境”(Security dilemma)。即一般国家面临“一带一路”创造的经济效果的同时，亦面临经济效果背后意涵的政治因素，包括跨境合作产生的主权问题、经济依赖度及外交威吓等手段。传统的安全不仅体现在主权安全，还包括经济安全、文化安全、环境安全和资讯安全等更为广泛的内涵。中国在“一带一路”沿线国家投资港口、建高铁、买油田、盖水电站，已引起不少国家担心中国如此过度投入“国家安全产业”而构成国安问题。由于“一带一路”实施中的基础设施建设投资大、周期长、收益慢，在很大程度上有赖于有关合作国家的政策政治稳定和对华关系状况。二者之间的矛盾增加了“一带一路”建设中的政治风险。一些区域国家的政治势力基于利益及安全困境两大关键考量下，将采取多元的竞合策略，即在合作基础上展开竞争。早期的“中国威胁论”或”红色资本”带来的威胁将给“一带一路”更多的阻扰，进而使得中国得付出更多的“代价”换取他国的“谈判价码”。

    “一带一路”也存在不同程度的风险，最大的风险是中国的重商主义和各国民族主义、大国地缘政治势力三股力量的交锋冲突。很多专家指出，中国企业在“走出去”的过程中经常发生良莠不齐的投资也会发生。其次，在“一带一路”沿线国家的数量多而繁杂，周边国家政局动荡，政权轮替或政变都有可能导致各种早前的投资承诺取消或重启。加上“一带一路”沿线国家的市场机制不成熟、政治和社会不稳定性风险较高、劳动力成本较高或劳动力素质较低，以及部分国家经济发展形势不佳、国内市场空间相对较小，限制了中国企业对“一带一路”的投资。

    在“一路”的多国之中，马来西亚与印尼扮演的地缘角色或经济效能都是关键的。马、印两国都位处太平洋与印度洋之间重要通道的马六甲海峡，是中国国家利益的所在，也是世界枢纽的关键扼喉。印尼是东盟非常重要的大国，马来西亚是最早与中国建交的国家之一。中国在“一带一路”框架下，积极拉拢马、印两国都有深层次的战略意义，特别是印尼对基础设施有一定的需求。中马经贸往来密切，二○一三年两国关系提升为全面战略伙伴关系。作为“一带一路”的重要支点，马来西亚于二○一五年接任东盟轮值主席国，有助于为中国——东盟关系铺设良好的沟通平台，同时可在争议的“南海问题”上纾缓紧张的外交气氛。在“一带一路”框架下，中马两国可在物流、资金流、经验交流及人流方面重点着手深化合作，鼓励中资企业以低贷款利率（给马来西亚的州政府）、低成本优势投入马来西亚的基础建设工程，包括港口建设、公路系统及大桥建设。在衔接新加坡和吉隆坡的新马高铁工程上，中资与日资承包商在其中的竞标也成为“一带一路”在东南亚区域的另一角力亮点。

    印尼是全球最大的海洋大国，也是东南亚最大的国家，更是区域政治经济的关键国家。地缘政治使得中美等西方大国纷纷向印尼伸出“友谊之手”，对地区稳定与政经发展都极具战略角色。在经济方面，印尼除了拥有2亿人口的市场外，同样也是世界主要的能源出口国。尤其是透过中国的投资商在“一带一路”下，合作提高印尼能源产量并引导其出口，并在发电厂设备和技术方面协助印尼发展电厂，保证印尼的各个岛屿获得充足的能源供应。另外，由于印尼在运输高度依赖海运的基础设施，发展长期滞后，内海航运业具有发展潜力和可观的经济利益，对中国造船业带来很大的良机。

    综合上述国家安全议题与战略风险，中国政府有必要增进周边国家对中国的基本国情、价值观念、发展道路、内外政策的了解认知。同时，在国家发展道路与国内民族主义取得平衡，避免引起他国的担忧，务实强化“一带一路”在国际社会的认同，并透过人文互动扩大国际间的互信基础。这将使中国在地缘战略上衔接太平洋及印度洋的海权延伸战略得以布局与发展，具体深化中国与东南亚国家之间的地缘关系，由根本上解决围绕的多国关注的国家利益问题。最终，如何在顾及各国的政治安全及经济安全的前提下，妥善发展“一带一路”的战略效果，就视乎中国政府与地方政府的协调能力，以及外交操作的技术含量。

    政策载具：亚投行真的行吗？

    亚投行是中国对“一带一路”融资政策的载具。二○一五年四月十五日，亚投行意向创始成员国有57个，其中域内国家37个、域外国家20个。亚投行的法定资本为1,000亿美元，为支撑中国“一带一路”策略提供融资，为的是要建立以中国为主导的新欧亚联盟。从中国“一带一路”建设的融资性质来看，国家开发银行、国家进出口银行等政策性银行起着主导作用，也担负着更大的责任。

    据亚洲开发银行估计，二○一○至二○二○年，亚洲各经济体的基础设施要想达到世界平均水准，需投入8兆美元，融资需求和融资缺口巨大。“一带一路”发展战略可以满足沿线国家改善基础设施的资金需求。在另一边厢，自一九六六年就开始深耕亚太区域国际金融借贷机构的亚洲开发银行（Asian Development Bank，简称亚银）正面临亚投行的挑战。冷战末期至今，亚银顺应时势发展成亚太区域整合的重要融资机构，主要协助区域国家在基础建设的融资与国家融资。亚洲地区的基础建设需求庞大，亚银预估每年高达7,500亿美元。亚银的经济学家表示，亚银二○一四年在亚洲的贷款总额只有220亿美元，远低于亚洲地区的开发需求。据亚银估算，从现在到二○二○年，亚洲地区每年基础设施投资需求将达到7,300亿美元，现有的世银、亚银等国际多边机构都没有办法满足这个资金需求。相较亚投行与亚银，在宗旨、运作机制、资金规模、治理经验及领导决策等方面都有所差异（见附表）。

    整体而言，无论在治理经验、运作机制及资金规模上，亚投行仍与亚银有一段明显的差距。值得注意的是国际秩序已仰赖美日主导的“体制”，虽然亚投行可弥补中国及小国在区域金融秩序的话语权，但亚投行在国际政治现实与经验仍不足以与亚银正面竞争。亚银在战后数十年的国际投行运作经验及其运行机制，实际上已经形成美日主导体系与亚太区域国家的合作关系，非亚投行在短时间内能够融会贯通。概言之，目前的亚投行是足以作为“一带一路”的政策金融载具，但因亚投行在治理经验与更多的地缘考量因素而将成为日后运作的挑战与障碍。中国大陆将美国的TPP与“重返亚洲”政策，视为围堵中国的“政治手段”。目前日本与美国在该区域拥有一定政治与经济势力。因此中国大陆是以“削弱美国为首的西方国家势力”为总体战略目标，以对抗及围堵的策略，回应美国的亚太政策。若然，在“零和游戏”(Zero-sum Game)的条件下，由中国主导的亚投行以“发展中国家”仍难以对抗美日主导的亚银或世银，实际上也加剧“发展中国家集团”与“已开发国家集团”在区域金融秩序的竞争。

(资料来源︰澳门日报 2015/10/14)