橫琴粵澳深合區立法需要處理好六對法律關係

蔣朝陽*

橫琴粵澳深度合作區自2021年9月掛牌以來，迄今已逾8個多月。在這段時間裡，根據廣東省發改委在2022年4月19日新聞發佈會上的資訊，深合區“發展建設穩步推進，而且取得非常明顯的突破性成效。”一是共商共建共管共用新體制已建立並運行良好；二是深合區政策框架體系穩步構建；三是重大產業科技專案漸次佈局；四是琴澳之間社會民生領域加快融合。[1]隨著今年年底橫琴島全面封關，深合區的建設發展必將邁上新的臺階。

作為澳門融入國家發展大局的標誌性產物，中央在《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》第26部分專門規定了深合區建設發展的法治保障，對深合區法治建設提出了五項任務：一是民商事規則的構建，涉及深合區特殊政策的落實；二是合作區條例的制定，涉及深合區組織法和職權；三是就深合區有關事項的立法權，由珠海行使經濟特區立法權解決；四是構建多元商事糾紛解決機制；五是強化橫琴深合區法院職能和作用。

上述任務中，關鍵就是用足用好珠海經濟特區變通立法權。總體方案明確指出，“用足用好珠海經濟特區立法權，允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。”在上述任務中，除涉及法院、檢察院的職能強化需由中央立法外，涉及珠海經濟特區變通立法權的可能有：民商事規則的構建，需要變通國家有關民商事法律、行政法規；合作區條例涉及中央立法，但需要經濟特區立法予以具體化、細則化落實；多元商事糾紛解決機制的構建，也需要經濟特區變通立法。

深合區屬於粵澳合作區，不涉及憲法組織法當中行政區劃的調整，也沒有建立完整的一級政權，所以仍在珠海經濟特區的行政區域之內。由珠海經濟特區為深合區立法，在政策先行的情況下，可以為深合區建設提供充分的法治資源。因此，如何用足用好經濟特區立法權，為深合區建設提供好法治保障服務，是在憲法基本法框架內，粵澳之間、珠澳之間需要抓緊研究的重要課題。

從一般性研究和具體問題相結合出發，有關深合區的立法，需要處理好以下六對法律關係。

一、處理好地方性法規制定權與經濟特區立法權的關係

1996年3月，第八屆全國人民代表大會第四次會議決定授予珠海經濟特區立法權。2000年國家立法法賦予珠海市“較大市立法權”即地方性法規制定權，2015年立法法修改，將較大市立法權改為“設區的市立法權”。

設區的市地方性立法權與經濟特區立法權的主要區別是：

從立法權來源看，設區市立法權來源於憲法、組織法、立法法的法定賦權，而經濟特區立法權原本來自於全國人大常委會的授權，後由立法法納入。

從立法事項來看，限於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項（立法法第72條第2款、第73條第6款），而經濟特區立法權的事項並無明確限制。

從立法程式來看，設區市的立法權須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批准後施行，而經濟特區立法報送全國人大常委會備案，並說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。（立法法第98條第5款）

從立法原則來看，設區市立法遵守與上位法“不抵觸”原則，而經濟特區立法則可根據授權對法律、行政法規、地方性法規作出變通規定。（立法法第72條、第74條）

從法律適用來看，在設區市行政區域內，適用地方法規，在經濟特區範圍內，適用經濟特區立法。如設區市與經濟特區行政區域重疊，且有經濟特區立法時，一般優先適用經濟特區立法。

從珠海經濟特區立法實踐來看，總體上經歷了三個階段：第一階段--1996年獲得立法權至2000年立法法頒佈實施前，只有單一經濟特區立法權；第二階段--2000年立法法頒佈實施後至2010年特區擴容前，擁有經濟特區立法權和較大市立法權，但因經濟特區立法權受到特區範圍的限制，這一時期立法以較大市法規為主；第三階段--2010年特區擴容至今，兩個立法權適用範圍重合，這一時期較多地使用經濟特區立法權。[2]

2021年，橫琴深合區總體方案將深合區立法主要賦予珠海經濟特區立法運作，這就需要將珠海設區市立法與經濟特區立法區別開來。從為深合區建設的立法來看，珠海經濟特區有關深合區的立法，在立法權限方面，要取得全國人大常委會的授權，在立法事項方面，只要屬於深合區改革創新實踐需要，立法上並無限制；在立法程式上，報全國人大常委會備案，只是需要說明變通的情況；在立法原則上，可以對法律、行政法規、省級地方性法規做變通規定；在法律適用方面，在深合區優先適用經濟特區立法，當然經濟特區立法也可界定適用範圍，將深合區立法覆蓋整個經濟特區，為經濟特區發展服務。

二、處理好經濟特區立法與粵澳、珠澳協同立法的關係

協同立法，是由今年全國人大修訂地方組織法時增加的。2022年3月11日，十三屆全國人大五次會議審議通過《關於修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》，明確規定了區域協同立法、區域發展合作機制在國家法治體系中的地位。其中，第10條第3款規定：“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。”第49條第3款規定：“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。”第80條規定：“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制，加強區域合作。上級人民政府應當對下級人民政府的區域合作工作進行指導、協調和監督。”上述規定，是設區市及其以上地方人大及其常委會開展區域協同立法的組織法依據。

協同立法包括聯合立法、合作立法、協作立法等形式。由於澳門與內地地方存在不同的立法機制，聯合立法需要解決的法律前提問題難度太大，同時，深合區本身目前尚不是憲法組織法下完整的一級政權，深合區本身沒有地方立法權。加之，深合區中，除在橫琴的澳門大學由全國人大常委會授權實行澳門法律之外，深合區的其他部分尚未由全國人大常委會授權實行澳門法律，所以，澳門目前無權對深合區立法。那麼，如何就深合區進行協同立法呢？

首先，需要明確的是，某些事項，可以沿用傳統的解決民商事規則衝突的辦法，例如相互承認、按照衝突法規則選擇對方的法律以解決民商事規則衝突問題。

其次，對於機制對接、規則銜接的事項，由雙方協商一致，在法律概念、法律原則和法律執行和適用等方面取得一致，雙方按各自的立法程式進行合作立法、協作立法。

再次，屬於深合區創新實踐需要的事項，雙方事先協商確定，明確需要變通法律、行政法規和地方性法規的情況，宜由珠海經濟立法主導。

三、處理好深合區政策制定權與經濟特區立法權的關係

立法銜接，政策先行。在深合區建設發展的歷程中，政策，尤其是中央政策起著關鍵性的引領和規範作用。橫琴深合區總體方案就是由中共中央、國務院聯合發佈的，這是深合區建設發展的總體指引。在總體方案中，明確了深合區新產業政策、新家園政策、新體系政策和新體制政策。根據2022年廣東省發改委的介紹，橫琴深合區的政策體系正在穩步構建，逐步形成“1+1+1+N”政策框架體系。第一個“1”即合作區條例，因為深合區涉及到“一國兩制”，很多事權在中央，目前雙方也在共同爭取中央相關的立法部門儘快來制定合作區的條例；第二個“1”即實施方案，目前已經制定出臺；第三個“1”即總體發展規劃，目前已形成文本初稿；“N”即相關配套政策，配合總體方案中推動橫琴深度合作的先行先試檔和舉措。在中央各相關部委的大力支持推動下，配套政策一項一項都在扎實地推動、落地，特別是個人所得稅15%優惠政策已於2022年1月1日開始實施，境內外高端人才和緊缺人才清單及管理辦法等配套政策正抓緊制定；鼓勵類產業目錄、企業所得稅優惠目錄、放寬市場准入特別措施等重點政策制定順利推進。[3]

從目前深合區有關規範性檔的實施情況來看，分為中央政策和橫琴管理機構公佈的政策。其中，中央政策有以下7項：

1、中共中央 國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（2021-09-05）

2、發展改革委關於印發《粵港澳大灣區建設、長江三角洲區域一體化發展中央預算內投資專項管理辦法》的通知（2021-04-02）

3、中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《建設高標準市場體系行動方案》（2021-01-31）

4、全國人民代表大會常務委員會《關於授權澳門特別行政區對橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄的決定》（2019-10-26）

5、國家發展改革委關於印發《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》的通知（2019-04-09）

6、國務院關於橫琴國際休閒旅遊島建設方案的批復（2019-03-21）

7、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（2019-02-18）

橫琴管理機構公佈的政策分為產業政策、惠澳政策、科技政策、人才政策、金融政策和其他政策等6個部分。每一部分的政策如下。

1、產業政策。主要有5項：

橫琴新區管委會辦公室關於印發 《橫琴新區鼓勵發展試點區域飯堂暫行辦法》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發《廣東自貿試驗區橫琴片區產業培育和扶持暫行辦法》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發 《橫琴新區支持律師行業發展的暫行辦法》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發 《橫琴新區支持人工智慧產業發展暫行辦法》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區促進休閒旅遊業發展辦法》的通知（2021-09-01）

2、惠澳政策。主要有2項：

關於印發《關於鼓勵澳門企業在橫琴跨境辦公暫行辦法實施細則（2021年修訂）》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發 《橫琴新區鼓勵澳門企業在橫琴跨境辦公暫行辦法(2020年修訂)》的通知（2021-09-01）

3、科技政策。主要有7項：

橫琴新區黨政辦公室關於印發《橫琴新區及一體化區域企業研究開發費補助資金管理暫行辦法（修訂）》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區科技型企業科技計畫專案配套扶持暫行辦法（修訂）的通知》（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發 《橫琴新區科技型企業辦公場地租金補貼暫行辦法 (修訂)》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區創新創業大賽無償資助專項資金管理暫行辦法（修訂）》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區關於舉辦創新創業大賽並給予優勝團隊無償資助的暫行辦法（修訂）》的通知2021-09-01

橫琴新區管委會辦公室關於印發 《橫琴新區進一步推動高新技術企業高品質發展的扶持辦法 (暫行)》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發 《橫琴新區加快創新驅動企業及團隊引進培育扶持辦法》的通知（2021-09-01）

4、人才政策。主要有4項：

橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區引進人才租房和生活補貼暫行辦法》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發 《橫琴新區特殊人才獎勵辦法補充規定》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發 《橫琴新區特殊人才獎勵辦法》的通知（2021-09-01）

橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區博士後管理辦法》的通知（2021-09-01）

5、金融政策。主要有2項：

橫琴粵澳深度合作區執行委員會關於印發《橫琴粵澳深度合作區支援企業赴澳門發行公司債券專項扶持辦法（暫行）》的通知（2021-12-30）

橫琴粵澳深度合作區執行委員會關於印發《橫琴粵澳深度合作區外商投資股權投資類企業試點辦法（暫行）》的通知（2021-12-29）

6、其他政策。主要有2項：

橫琴粵澳深度合作區執行委員會關於印發《降低橫琴粵澳深度合作區企業綜合成本的十條措施》的通知（2022-03-28）

關於印發《橫琴新區促進總部經濟發展辦法》的通知（2021-09-01）

從上述情況看，目前在深合區實施的規範性檔具有約束力，主要是中央政策和橫琴管理機構公佈的政策，這主要是因為深合區的改革創新涉及中央事權，以政策來變通更有效率。況且，經濟特區立法行使變通權，也需要事先取得突破中央現行政策的授權。但從規範性檔的效力和深合區的長遠發展看，以政策取代法律法規顯然不符合憲法和法治原則。但是，可以預計的是，深合區規範性檔的制定和實施，未來可能在較長一段時間要走“改革先行----政策突破---法律法規承認”的路徑，迫切需要解決深合區規範性檔的穩定性和合法性問題。

四、處理好深合區與經濟特區的關係

根據深合區總體方案，深合區管理機構實行開發管理和屬地管理分設。開發管理機構由管委會和執行機構組成，在執行機構下設9個行政部門。屬地管理機構由廣東省省委和省政府派出，設立廣東省政府橫琴辦公室。這種管理模式，既不同於內地其他區域合作管理模式，也不同於深圳前海粵港合作區管理模式。

在深合區管理模式下，橫琴開發管理完全交由深合區管委會和執委會，橫琴的屬地管理上升為省級管理，與珠海只存在橫向關係。在這種模式下，珠海如何為深合區的建設發展用足用好經濟特區立法權呢？

首先，需要明確的是深合區管理機構與珠海經濟特區的關係是合作、協作和支援的關係。正如總體方案開宗明義所指出的那樣，“新形勢下做好橫琴粵澳深度合作區開發開放，是深入實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的重點舉措，是豐富“一國兩制”實踐的重大部署，是為澳門長遠發展注入的重要動力，有利於推動澳門長期繁榮穩定和融入國家發展大局”，是“全面貫徹落實習近平總書記關於粵澳合作開發橫琴的重要指示精神”的重要體現。因此，在深合區新體制下，深合區管理機構和執行機構需要與珠海經濟特區緊密合作，加強協作，珠海經濟特區全力支持深合區建設發展。

其次，中央已明確珠海經濟特區要為深合區的改革創新實踐用足用好經濟特區的變通立法權。這就要求，一方面，深合區要履行改革創新、政策突破的主體責任，及時將政策突破提升為中央和省級的變通授權，提交經濟特區立法；另一方面，珠海經濟特區提升立法效率，及時做好在取得中央和省級的變通立法授權下，做好深合區的變通立法，為深合區建設發展提供法治保障。同時，在取得上位法授權的前提下，適時將針對深合區的立法延伸適用於整個經濟特區範圍，建設新時代中國特色社會主義現代化國際化經濟特區。

再次，需要考慮經濟特區在為深合區立法時，如何建立起充分平衡和保障深合區各方利益的立法機制，以達到圍繞總體方案所確立的“四新”任務，穩步實現澳門經濟適度多元化的目標。

五、處理好“一攬子”授權立法與單項授權立法的關係

經濟特區立法權，屬於全國人大常委會“一攬子”授權立法，即概括授權立法。根據立法法第90條的規定和全國人大的授權決定，經濟特區的地方國家權力機關有權“根據經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規”，即在不違背上述準則的前提下，對上位法包括國家的一般法律法規行政規章進行變通，經濟特區的所有法規不必都要與上位法保持一致。[4]

根據總體方案，“允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。”按照總體方案第27部分的規定，“支援合作區以清單式申請授權方式，在經濟管理、營商環境、市場監管等重點領域深化改革、擴大開放。有關改革開放政策措施，涉及需要調整現行法律的，由有關方面按法定程式向全國人大或其常委會提出相關議案，經授權或決定後實施；涉及需要調整現行行政法規的，由有關方面按法定程式提請國務院授權或決定後實施。”這就表明，涉及深合區的立法授權，屬於單項授權立法。

除上述單項授權立法之外，立法法第13條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”這也是單項授權立法的一種模式。

關於合作區立法按中央“一攬子”授權還是按單項授權，不同合作區有不同模式。一是涉及粵港澳合作區的，中央明確需要事先取得授權。2020年8月《中共中央國務院關於支援深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》中明確，用足用好經濟特區立法權，在遵循憲法和法律、行政法規基本原則前提下，允許深圳立足改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。在2021年9月6日中共中央 國務院印發的《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》中，明確“方案實施中涉及的重大政策、重點專案、重要任務按規定程式報批。有關改革開放政策措施，涉及需要調整現行法律的，由有關方面按法定程式向全國人大或其常委會提出相關議案，經授權或決定後實施；涉及需要調整現行行政法規的，由有關方面按法定程式提請國務院授權或決定後實施。”

二是涉及內地自貿區建設的，做出了“一攬子”授權，沒有單項授權的規定。例如2020年6月中共中央、國務院公佈的《海南自由貿易港建設總體方案》指出“在遵循憲法規定和法律、行政法規基本原則前提下，支持海南充分行使經濟特區立法權，立足自由貿易港建設實際，制定經濟特區法規。”在隨後出臺的《海南自由貿易港法》第10條規定，海南省人民代表大會及其常務委員會可以根據本法，結合海南自由貿易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規定和法律、行政法規的基本原則，就貿易、投資及相關管理活動制定法規，在海南自由貿易港範圍內實施。

三是授權經濟特區之外內地特定地區的，也做出了“一攬子”授權，無單項授權的規定。例如，在2021年6月10日全國人大常委會《關於授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》中指出，“一、授權上海市人民代表大會及其常務委員會根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則，制定浦東新區法規，在浦東新區實施。二、根據本決定制定的浦東新區法規，應當依照《中華人民共和國立法法》的有關規定分別報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。浦東新區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、部門規章作出變通規定的情況。”

從上述情況看，經濟特區立法權本是“一攬子”授權，但在涉及粵港澳合作區建設方面，則是單項授權。這體現了中央對有關深合區變通立法的慎重。另一方面，也要看到，實踐中也存在“一攬子”授權的空間。由於單項授權存在具體授權主體懈怠、改革創新突破現有法律法規“於法無據”的缺陷，[5]適當擴大對深合區立法的經濟特區立法變通的“一攬子”授權就顯得特別需要。比如，在未來通過的“橫琴深合區條例”中賦予珠海經濟特區實施該條例的“一攬子”立法授權，就可以避免除涉及國家重大事項外，事事都要取得單項立法授權的窘境。

六、處理好經濟特區立法權與中央專屬立法權的關係

中央專屬立法權是指國家立法法第8條的規定。下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收徵收管理等稅收基本制度；（七）對非國有財產的徵收、徵用；（八）民事基本制度；（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。上述事項屬於全國人大及其常委會的立法權限，屬於法律保留事項。

經濟特區立法能否突破國家立法法關於中央專屬立法的規定？這需要做認真分析。根據總體方案，經濟特區有關深合區的立法權，是“在遵循憲法和澳門特別行政區基本法前提下”，“根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定”。從總體方案的表述來看，只要不違反憲法和澳門基本法，經濟特區有關深合區的立法根據授權是可以突破立法法第8條的限制的。同時，立法法有關中央專屬立法權的表述，僅限於“基本制度”。有關具體制度應該可以有變通規定，否則無法構建與澳門對接、與國際接軌的深合區民商事規則。另外，至少按目前判斷，立法法規定的前五個及後述部分事項，屬於深合區屬地管理的內容，經濟特區無權也無必要對這類事項作出變通規定。

另外，即使屬於中央事權，也可能存在大量的中央與地方共用事務。在法律、行政法規、省級地方性法規沒有規定的情況下，經濟特區能否補充立法？從國家立法法的規定來看，第73條第2款規定：“除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效後，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”根據這個規定，在這種情況下經濟特區可行使地方性法規制定權。但設區市地方性法規與經濟特區變通立法的適用是不一樣的。反過來講，經濟特區變通立法僅僅針對已生效的法律、行政法規和省級地方性法規，對尚未制定法律、行政法規的事項，經濟特區能否先行立法，國家有關法律和總體方案並未明確。但是，從總體方案的目的以及國家立法法的立法宗旨來看，從法律解釋學意義上，既然允許經濟特區根據授權變通立法，也就當然允許經濟特區先行立法。