完善澳门维护国家安全法的思考

李洪江[1]

澳门作为中国的一个特别行政区，对维护国家安全负有宪制性、法定和民族的必然责任，依照宪法和基本法，履行维护国家安全的宪制责任。国家的主权、安全和发展利益是澳门社会保持安全稳定和发展繁荣的必要前提[2]。澳门维护国家安全立法，应当适应总体国家安全观和新《国家安全法》，不断完善和发展。本文拟对澳门国家安全立法发展存在对问题进行分析，提出推动国家安全发展完善的意见和建议。

一、澳门国家安全立法现状

（一）澳门基本法

澳门基本法是澳门特别行政区的宪制性文件。澳门基本法明确了澳门是中国的一部分，是维护国家领土主权的直接体现。澳门基本法第1条规定，澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分；第12条规定，澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这两条都明确了澳门特区是中国的一部分，即是中国国家领土的组成部分。这也是澳门特区实行“一国两制”的前提，即澳门是中国的一部分。澳门基本法在涉及国家安全和领土主权的根本问题方面，是非常明确地表达原则立场。

在此基础上，澳门基本法第23条明确规定，澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动，禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。澳门基本法第23条表明，为维护国家安全，澳门特区要对危害国家安全的行为自行立法禁止。

（二）2009年澳门特区通过《维护国家安全法》

2009年2月25日，澳门立法会获细则性通过《维护国家安全法》。经行政长官签署，刊宪后翌日（即2009年3月3日）生效。澳门特区立法会通过的第2/2009号法律《维护国家安全法》，完成了澳门基本法23条立法的要求。该法律主要内容包括：规定了叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密、外国的政治性组织或团体在澳门作出危害国家安全的行为、澳门的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系作出危害国家安全的行为等七种危害国家安全的犯罪行为，明确了这七种危害国家犯罪行为的犯罪构成与具体量刑，以及法人的刑事责任、附加刑、适用范围等内容。考虑到危害国家安全犯罪的严重性，该法律对叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府等三个罪的量刑都是“处十年至二十五年徒刑”。

需要指出，澳门刑法典规定的刑罚总体比较轻，按照澳门刑法典第39条规定，不得设死刑，亦不得设永久性徒刑。这表明，澳门的刑罚中没有死刑和无期徒刑，最重的刑罚就是徒刑。澳门刑法典第41条还规定，徒刑之刑期最高为25年，例外情况下法律为徒刑所规定之最高限度为30年。不难看出，第2/2009号法律《维护国家安全法》针对叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府三种危害国家安全的犯罪行为，规定的是澳门刑法典中的最重的刑罚，体现了对这些危害国家安全犯罪行为的严厉谴责性。

从澳门《维护国家安全法》规定的具体内容看，与中国刑法第一章危害国家安全罪的内容较为近似，虽然具体罪名不完全一致，但都是针对危害国家安全犯罪予以规定，体现了国家通过刑法打击危害国家安全犯罪行为、维护国家安全的基本内容。通过刑法打击严重危害国家安全的犯罪行为、从而保障国家安全的做法，是世界各国维护国家安全的通常做法。第2/2009号法律《维护国家安全法》落实了澳门基本法第23条的立法要求，是澳门目前有关国家安全立法中规定国家安全的专门法律。

（三）2018年澳门特区通过《澳门特别行政区维护国家安全委员会》行政法规，澳门维护国家安全委员会成立并开始运作

为推动澳门维护国家安全活动的开展，2018年澳门特区政府制定了第22/2018号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》，明确规定委员会的职责为统筹及协调澳门特别行政区维护国家主权、安全及发展利益的工作，并研究落实有关部署及行政长官的相关指示及要求；分析研判澳门特区涉及国家安全及社会稳定的形势，规划有关工作并提出意见及建议；协助制定澳门特区维护国家安全政策等。委员会由行政长官担任主席，保安司司长担任副主席。据此，澳门成立了维护国家安全委员会，行政长官担任委员会主席，行政法务司司长、保安司司长，警察总局局长、行政长官办公室主任、保安司司长办公室主任、法务局局长、司法警察局局长、行政长官办公室一名顾问、保安司司长办公室一名顾问等担任委员会委员。

2018年10月，澳门维护国家安全委员会委员会主席、澳门特区行政长官崔世安主持召开首次全体会议，就澳门维护国家安全的制度和组织建设工作进行了讨论，为将来开展的维护国家安全工作提供方向性指引[3]。2019年4月4日，澳门特区维护国家安全委员会在政府总部召开该年度首次全体会议，就本澳维护国家安全工作的最新情况进行了讨论。行政长官宣布了本年度维护国家安全方面的主要工作安排，指示各部门共同努力，确保澳门社会的祥和稳定，以迎接今年国庆七十周年、澳门回归祖国二十周年、行政长官选举以及特区政府换届等一系列重要庆典和政治活动。[4]2020年3月23日，澳门特区维护国家安全委员会在政府总部召开该年度首次全体会议，就本澳维护国家安全工作的最新情况进行了讨论。行政长官贺一诚肯定了委员会成立以来工作，并表示，未来尤其要透过委员会这个平台，做好本澳维护国家安全工作的决策统筹，妥善推进国安配套立法，对各类影响国家安全的风险进行前瞻有效评估，深入开展相关宣传教育，以及促进科学决策，把维护国家安全工作做得更好。[5]

（四）2019年通过修改《司法组织纲要法》明确危害国家安全案件由确定委任且为中国公民的法官审理

2019年2月，澳门立法会通过了第4/2019号法律《修改第9/1999号法律<司法组织纲要法>》。考虑到《维护国家安全法》规定的罪行，以及维护的利益关乎国家独立、统一、完整、内部及对外安全等较为敏感的事宜，认为有关犯罪的诉讼应由符合条件的法官审理，如属确定委任且为中国籍者。为了确保司法独立和遵守自然法官原则，建议行使上述职权的法官由法官委员会预先指定，有关指定为期两年[6]。

为此，修改后的《司法组织纲要法》第十九-A条“特别情况下的刑事管辖权”中明确规定：对于《维护国家安全法》规定的犯罪，职权属于法官委员会在确定委任且为中国公民的法官中预先指定的法官，有关指定为期两年；对于《维护国家安全法》规定的犯罪，职权属于检察长在确定委任且中国公民的检察院司法官中指定的检察院司法官。

（五）2019年通过《网路安全法》

随着互联网及通讯技术高速发展和广泛应用，澳门特区正朝智慧城市的方向发展，电脑、资讯网路及互联网成为日常生活的必要工具。然而，当今国际环境复杂多变，网路攻击及网路入侵的种类亦层出不穷，世界各国及地区政府均就网路安全进行专门立法规范。

为回澳门社会对网络安全日益增加的需求，顺应了网络空间法制化的国际趋势，填补了澳门此前相关防护性管理法律制度的空白，2019年6月，澳门特区通过了第13/2019号法律《网络安全法》。该法律旨在建立及规范本澳的网络安全体系，主要内容包括网络安全管理活动的参与主体、网络安全体系的组织框架、网络安全义务和行政处罚制度等内容。《网络安全法》规定，本澳网络安全管理体系由网络安全委员会、网络安全事故预警及应急中心及网络安全监管实体三类实体组成。

（六）设立国家安全事务顾问和国家安全技术顾问

2021年11月30日，中央人民政府作出批复，决定在澳门特区维护国家安全委员会设立国家安全事务顾问和国家安全技术顾问。12月13日，《澳门特别行政区公报》刊登《修改第22/2018号行政法规〈澳门特别行政区维护国家安全委员会〉》，翌日起生效。

2022年3月21日，国务院任命中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室傅自应主任担任澳门特别行政区维护国家安全委员会国家安全事务顾问，任命中联办郑新聪副主任和殷树华部长担任澳门特别行政区维护国家安全委员会国家安全技术顾问。

二、中国国家安全立法的发展

2014年，国家主席习近平提出了“总体国家安全观”重要思想理论，十九大正式将“总体国家安全观”明确为国家基本方略之一。总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托。按照总体国家安全观，既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。

在确立总体国家安全观后，国家开始完善“总体国家安全观”为指导的有关国家安全的各项相关立法。2014年11月1日全国人大常委会废止了1993年制定的《国家安全法》，同时制定了《间谍法》以替代原来的《国家安全法》。2015年7月1日制定了新的《国家安全法》，以总体国家安全观为指导，规定了维护国家安全的根本任务，将国家安全扩展到了非常广泛的领域，包括维护政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、资讯安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益等各个方面。总体国家安全观下国家安全的范围非常广泛，表明对国家安全产生威胁的领域越来越多，也体现了国家对国家安全问题越来越重视。

2018年4月17日国家主席习近平在第一次国家安全委员会明确提出，当前和今后一个时期，国家安全工作要突出抓好政治安全、经济安全、国土安全、社会安全、网路安全等方面安全工作，这表明，国家安全涉及的范围广泛，但当前国家安全的重点是以上五个方面的安全工作。

新《国家安全法》是有关国家安全的基础性、全域性、综合性的基本法律，为中国国家安全提供了切实有效的制度保障。这样，以《国家安全法》为基础，加上《反间谍法》，以及《反恐怖主义法》《网路安全法》《国家情报法》等一系列法律，构成了中国以总体国家安全观为指导的新的国家安全法律体系。

澳门特别行政区与香港特别行政区因实行“一国两制”，所以新《国家安全法》还没有适用于澳门与香港两个特别行政区。但是，新《国家安全法》中明确规定，新《国家安全法》第十一条第二款规定，中国的主权和领土完整不容侵犯和分割。维护国家主权、统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民的共同义务；第四十条第三款规定，香港特别行政区、澳门特别行政区应当履行维护国家安全的责任。全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在解读时表示，对两个特别行政区和港澳同胞维护国家安全的责任提出原则要求是必要的，符合宪法和基本法的规定。因此，香港特别行政区、澳门特别行政区应当按照基本法的要求自行制定维护国家安全的法律。[7]新《国家安全法》虽然没有适用于澳门与香港两个特区，但依然给两个特区提出维护国家安全的原则要求，两个特区需要按照新《国家安全法》的规定，在其自身法律体系内制定并不断完善与新《国家安全法》相适应或相协调的法律体系。

三、澳门国家安全立法发展完善建议

澳门2009年通过第2/2009号法律《维护国家安全法》时，总体国家安全观尚未提出，故澳门有关国家安全立法体现的基本是传统国家安全观，如第2/2009号法律《维护国家安全法》规定只是危害国家安全的犯罪行为，并未包括经济、文化、等其他新国家安全的范畴。中国新《国家安全法》生效以后，是以总体国家安全观为指导，涉及国家安全的范畴非常广泛。澳门特区保安司司长黄少泽表示，维护国家安全是保安范畴的头等任务，并因此开展多项配套立法。基本法规定，特区政府应自行立法禁止危害国家安全的行为，故政府对危害国家安全的行为进行立法是宪制责任。特区政府已于二○○九年订立《维护国家安全法》，但只属框架性法律，仍有不足，为确保维护国家安全的工作有效执行，需要进行相关配套法律。[8]

笔者认为，鉴于澳门目前国家安全立法的现状，澳门特区的国家安全立法，应当以总体国家安全观为基础，逐步完善与国家新《国家安全法》规定的广泛范畴相适应的立法，即逐步与中国新《国家安全法》配套衔接，才能适应新的国家安全形势的需要。初步考虑，提出如下建议：

（一）按照总体国家安观修改第2/2009号法律《维护国家安全法》

目前澳门的《维护国家安全法》又被称为“23条立法”，是落实澳门基本法第23条的法律。该法律名称是“维护国家安全法”，但从澳门《维护国家安全法》规定的内容看，主要规定的是危害国家安全犯罪的有关内容，与中国刑法第一章危害国家安全罪的内容较为近似，其他如经济、文化、环境等更多国家安全的领域并没有涉及。

鉴于目前《维护国家安全法》的内容主要规定的是危害国家安全犯罪，与国家的新《国家安全法》相比，体现的是新《国家安全法》第15条第二款[9]的内容，而其他更广泛的范畴都没有涉及，内涵和范围都比较窄，表述亦不准确。

建议澳门特区应当按照新《国家安全法》总体国家安全观的要求，适时修改第2/2009号法律《维护国家安全法》，修改后的《维护国家安全法》应当体现新《国家安全法》总体国家安全观的相应内容。

（二）适时扩大澳门维护国家安全委员会人员的范围

目前澳门维护国家安全委员会的委员主要以保安司为主，包括保安司范畴的保安司司长、警察总局局长、保安司司长办公室主任、司法警察局局长、保安司司长办公室一名顾问等，其他司仅有行政法务司司长、法务局局长。行政长官任委员会主席，保安司司长担任委员会副主席。

从澳门维护国家安全委员会人员的构成可以看出，澳门维护国家安全委员会委员的构成范围基本还是传统国家安全的范围，主要是保安司负责，加上了行政法务司，但并不包括经济司、社会文化司、运输工务司等三个司。而新国家安全法规定的经济安全、文化安全、生态安全、环境安全等诸多范畴，在澳门对应的是经济司、社会文化司、运输工务司负责的范畴，而这些在澳门维护国家安全委员会的人员组成上并没有得到体现。

建议为体现新国家安全法规定的广泛的国家安全范畴，澳门维护国家安全委员会的人员组成应在现有人员组成基础上，增加经济司、社会文化司、运输工务司三个司的人员，以尽可能覆盖新国家安全法规定的国家安全领域和范畴。

（三）拓宽国安配套立法的领域

由于内地新《国家安全法》的制定出台，澳门特区政府也意识到国家安全的范围较以往发生的变化。澳门特区保安司司长黄少泽表示，澳门会加快相关国安配套立法。但从目前来看，保安司所负责的，主要还是围绕保安司相关职能所在的领域，按照澳门特区政府对职责分工，经济、社会、文化等其他领域不是由保安司负责，自然也就无权进行立法。

比如，澳门特区政府经济司主管的金融领域涉及的金融安全，金融安全是新《国家安全法》第20条明确规定的安全范畴。澳门目前正在进行《金融体系法律制度》等有关金融方面法律的起草工作。笔者认为，有必要将金融方面法律的立法工作与国家安全联系起来，从国家安全的高度来考虑。

再如，新冠疫情对整个澳门的经济、社会等方方面面带来巨大影响。疫情涉及生态安全方面的立法，在澳门卫生局属于社会文化司管辖的范畴等。目前疫情尚未结束，未来有可能进入常态化预防。这些需要澳门特区政府社会文化司通过立法规范。

为此，建议澳门特区维护家安全委员会应考虑，将国安配套立法所涉及的领域，逐步扩大到与新《国家安全法》规定的国家安全领域相对应的各个领域。不仅是保安司，还要包括经济司、社会文化司、运输工务司等各个领域。