回顾澳门回归二十年来日新月异的发展变化，《澳门基本法》发挥着不可磨灭的引领作用。可能有人会提出，基本法如何“引领”澳门特区发展呢？然而这样的思考正是在《澳门基本法探源》“口述历史”项目中，有幸采访到原起草澳门基本法专家、前辈们而有的感悟。无论是经济、民生抑或是区域发展等，《澳门基本法》为澳门的发展预留了大量空间，“引领”正是基本法对澳门特区发展的准确概括，精准揭示出基本法背后所蕴含着地这份——中央对澳门特区地无限关切与期待。

一、基本法引领澳门特区经济发展

    （一）基本法引领博彩业发展

早在澳门回归前，虽然形成了四大支柱产业，即博彩旅游业、出口加工业、银行保险业、房产建筑业，但由于经济资源短缺，产业结构单一，从1993年开始澳门经济增长速度逐年放缓，甚至1996-1999年连续四年出现了负增长。[1]澳门基本法草委在制定基本法的时候，就面对如何对待赌业的问题，这就要为今后澳门的长远发展来考虑，即作为社会主义国家主体当然不能够实行赌业，而澳门作为继续实行资本主义的地区，允许赌业但不能够对赌业听之任之，应该由澳门特别行政区政府自己来掌握好。[2]体现为《澳门基本法》第118条：“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策”的规定，这也为2002年澳门特区赌权开放奠定了基础。

根据《澳门基本法》第118条授权，2001年 8月 31日，第16/2001号法律《娱乐场幸运博彩经营法律制度》法案在澳门特区立法会举行的全体会议上获表决通过。2002年2月8日，澳门特别行政区行政长官何厚铧先生行使签署了第26/2002号行政长官批示，接纳了由“娱乐场幸运博彩经营批给首次公开竞投委员会”(简称“竞投委员会”)编制的具说明理由的报告书，将三个供公开竞投的娱乐场幸运博彩经营批给临时判给该等参与竞投公司：银河娱乐场股份有限公司、永利渡假村（澳门） 股份有限公司和澳门博彩股份有限公司。至此，澳门的博彩业将由2002年4月1日开始，打破单一营运商的垄断局面[3]，改变因长期垄断下竞争力停滞不前的状况，从而提出引进资金和竞争开放的政策，体现为行政长官2002年财政年度施政报告:“以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体，其他行业协调发展的产业结构。”

虽然基本法授权澳门特区自行制定旅游娱乐业政策，但在咨询与协商的理念下，首届行政长官何厚铧先生2001年赴京述职时仍将澳门博彩业的开放作为重点工作汇报。中央同意澳门关于博彩业开放政策，并在《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》框架下，于2003年7月28日开始实施港澳个人游（以下简称：自由行），准许中国大陆居民以个人方式前往港澳地区旅游。随着自由行政策的出台，中国大陆旅游来访澳门的人数从2002年的311.3万人次增长至2017年的2219.6万人次，占每年访澳旅客总数的比例由27%升至68%。[4]据统计，澳门博彩收益年增长率，1999年为-10%；但到回归后不但立即转负为正，而且呈逐年加速的快速增长态势，2000年为12.9%，2001年为15.2%，2002年为18.1%，2003年为33.5%，2004年为43%，2005年为83%。[5]2006年澳门博彩业收入就超过了美国拉斯维加斯，成为世界第一。这样的成绩与中央为支持港澳经济所推行的政策不无紧密关系。正是在《澳门基本法》的授权下，以及基本法咨询与协商的理念下，基本法引领澳门特区经济转亏为赢并且不断发展的。

（二）基本法引领澳门特区经济适度多元化发展

没有《基本法》，澳门的经济不可能像现在这样突飞猛进，不可能有这样巨大的发展和进步，现在澳门经济逐步地实现多元发展，仍然有赖于一部好的《澳门基本法》。[6]在起草制定澳门基本法经济方面时，有委员就提出澳门经济不能全靠赌业，要开辟新的新兴产业，现在的用语是“经济要适度多元”。如在序言部分，就开宗明义地表明，制定基本法是为了“有利于”澳门的社会稳定和经济发展；在有关条文中如第114条写明“改善经济环境”、“开发新产业和新市场”；对于在澳门社会经济中举足轻重的旅游娱乐业，第118条规定澳门根据“整体利益”制定政策，等等，都甚有针对性，切合澳门实际，意在促进和保障澳门的经济发展。[7]

同时《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出要“支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展。”除此之外，近几年中央在行政长官述职时多次发出指令，强调要促进澳门经济适度多元发展。澳门特区政府根据《澳门基本法》以及中央指令，迅速调整施政方向将会展业作为施政重点，设立“会展业发展委员会”并增设“会展及产业发展厅”，透过“会展活动激励计划”发展会展业。同时澳门特区也积极发展中医药产业，2011年于澳门大学和澳门科技大学成立中国第一个中医药领域的国家重点实验室并于2015年在澳门成立了传统中医药合作中心。截至2017年底，统计显示，澳门会展业、金融业、中医药产业及文创产业的增加值总额已达320.8亿澳门元，占所有行业增加值总额的8.1%。与2015年相比，增加值总额上升23.6%，占比增加0.79个百分点。”[8]可见基本法不仅引领澳门特区经济发展，更是通过条款的制定引领澳门特区经济健康发展，中心目标都是围绕“有利于”澳门社会稳定和经济发展，“有利于”“一国两制”的贯彻实施。

（三）基本法引领澳门经济未来发展

与此同时，在《澳门基本法》起草过程当中，中央非常注意关心澳门的未来发展。虽然澳门地方不大，但是澳门的发展不能维持现状，要扩大发展，因此澳门要建机场、要建港口、要建大桥，这些都在基本法当中有所体现。[9]当时澳门没有机场，也没有航空管理的问题，但是经过多次商议及请示，最终在基本法中预留了一条，就是《基本法》第117条：“澳门特区经中央政府具体授权可自行制定民用航空的各项管理制度。”这就是《基本法》为澳门提供的便利，可见《基本法》真是深思熟虑的，考虑的非常周密、非常细致。[10]

澳门国际机场最终是在中央的协调及多方的努力下建成的，为澳门特区发展保驾护航提供了交通便利。无论是世界旅游休闲中心，还是中国与葡语国家商贸合作服务平台的定位都离不开其作为重要交通枢纽。据统计，2018年澳门国际机场全年旅客量突破826万人次，航班量超过6.5万架次，分别比去年同期增加15%和12%。[11]

    除此之外，基本法规定的14处“自行制定”[12]，包括：自行制定货币金融政策、工商业发展政策、劳工政策、航运政策、民用航空各项管理制度、旅游娱乐业政策、教育政策、促进医疗卫生服务和发展中西医药政策、科学技术政策、文化政策、新闻出版政策、体育政策、专业制度和有关社会福利发展和改进政策。“自行制定”的规定是除基本法第2条和第20条中央对特区授权外的具体授权，授权澳门特区可以根据整体利益以及有利于“一国两制”发展而自行制定上述政策，是充分发挥特区高度自治，引领澳门特区未来发展的具体体现。

二、基本法引领澳门特区民生改善

（一）基本法引领澳门特区保障民生

《澳门基本法》不仅是一部促进经济发展的法律，更是一部维护居民福祉的法律。澳门基本法的许多规定都有利于保障居民的权利、居民的福祉以及居民的幸福生活。今天澳门居民的幸福指数很高，怎么来的？都是因为有一部很好的《澳门基本法》。[13]

在起草居民基本权利和义务方面，澳门草委充分表达了意见，内地委员也查阅了葡萄牙相关法律，此后，基本法为澳门居民规定了广泛的权利和自由。如在第33条中增加了“有依照法律取得各种旅行证件的权利”，增设了第36条“澳门居民有权诉诸法律”的权利；第42条更表明了对葡萄牙后裔居民利益的保护和尊重，等等，保障澳门居民基本权利义务的条文更加充实。[14]

（二）基本法引领澳门特区改善民生

回顾二十年发展，基本法引领澳门特区改善民生。民生问题是澳门居民一直关心的问题，历届特区政府在基本法的引领下，努力建设社保系统、教育、医疗、住屋保障四大长效机制，持续优化由双层式社会保障、社会援助、社会福利构成的社会保障体系。

其中住屋保障方面，特区政府为贯彻“社屋为主、经屋为辅”的公共房屋政策，重开经屋申请，提供约4,000个经屋单位，并全力推进万九后公屋建设，将分四期完成兴建28,000个单位的目标。[15]教育及人才培养方面，实施多元人才培养、完善人才政策和相关配套制度、强化人才引进透明度和监察机制、持续构建“旅游教育培训基地”和“中葡双语人才培训基地”。[16]社会福利及保障方面，特区政府自2019年1月调升最低维生指数为4,230澳门元，其中养老金调升至3,630元，敬老金维持9,000元；现金分享措施向永久性居民调升至每人发放10,000元，非永久性居民每人6,000元；同时“持续进修发展计划”、医疗券、电费和水费补贴，以及车资优惠等将持续推行。[17]

澳门特区政府在基本法引领下不断改善民生，提高澳门居民生活指数及幸福指数。对比1999年和2017年数值来看：澳门特区财政储备总额从仅存的27亿到5051亿[18]； GDP从518.72亿澳门元增至4042亿澳门元，增幅达7.8倍；人均GDP从12.1万澳门元增至62.3万澳门元，增幅为5.1倍；总体就业人口收入中位数从4936澳门元增至15000澳门元，增长了3倍[19]；失业率从6.3%大幅下降至2.0%。[20]这样的幸福生活是实践“一国两制”和《澳门基本法》所带来的，是人民所拥护和享受的，同时也更是为“一国两制”与《澳门基本法》的成功实践提供物质保障。

三、基本法引领澳门特区空间拓展

《澳门基本法》是一部授权的法律，不仅在第二条中概括性授权澳门特区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。更是在第二十条预留了再授权的灵活性，规定“澳门特区可享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其他权力。”这是高度授权原则性与灵活性的体现。也同样看出中央政府对于授权澳门特区实行“一国两制”和高度自治的决心和诚意。

截至到2017年，澳门土地面积为30.8平方公里，拥有总人口为653,100人，人口密度为21,100人/平方公里。[21]在如此高密度下，解决空间拓展问题对于澳门特区发展迫在眉睫，也是特区未来发展的关键。因此自澳门特区回归以来，中央通过四次再授权来支持澳门特区解决空间拓展问题，通过土地租赁、填海造地以及行政划归等方式拓展澳门特区空间。     

（一）通过土地租赁方式

2009 年 6 月 27 日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议审议并通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》授权澳门特别行政区政府以租赁方式取得位于广东省珠海市横琴口岸南侧，横琴岛环岛东路和十字门水道西岸之间，用地面积为1.0926平方千米作为澳门大学新校区的土地使用权，澳门特区政府同广东省珠海市人民政府签订国有土地租赁合同，租金为 12 亿元澳门币。[22]澳门特别行政区自横琴岛澳门大学新校区启用之日起至2049年12月19日止，对该校区依照澳门特别行政区法律实施管辖，与横琴岛的其他区域隔开管理，且不得变更该校区土地的用途。租赁期限届满，经全国人民代表大会常务委员会决定，可以续期。[23]

澳门大学横琴校区是中央为支持澳门特区教育事业，通过土地租赁的方式授权澳门特区依照特区法律实施管辖。通过土地租赁方式解决特区空间拓展问题，2002年关闸边检站即已出现[24]，以及2006年10月31日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》，深圳湾口岸港方口岸区的土地使用权也是由香港特别行政区政府同广东省深圳市人民政府签订国有土地租赁合同方式取得。[25]

土地租赁方式对于解决澳门用地紧张问题可以立见成效，一般是由中央依据特区的申请，经过对于澳门特区发展及整体考量予以批准，但相关的授权主体及申请批准流程等均需完善相关的流程以进行规制。

（二）通过填海造地方式

珠澳跨境工业区的设立是根据《国务院关于设立珠澳跨境工业区的批复》，国务院同意在珠海拱北茂盛围与澳门西北区的青洲之间，由广东省珠海市和澳门特区分别通过填海造地形成，开设专门口岸通道连接。在统一规划的前提下，珠海园区、澳门园区由珠海市人民政府、澳门特别行政区政府分别管理。填海形成的澳门园区的土地所有权属于国家所有，使用权归属澳门特别行政区，由澳门特别行政区进行司法和行政管辖。[26]

与此同时，根据中华人民共和国国务院令第665号《中华人民共和国澳门特别行政区区域图》已经2015年12月16日国务院第116次常务会议通过，为支持澳门特别行政区经济社会持续稳定发展，中央人民政府决定将澳门特别行政区海域面积明确为85平方公里。[27]行政长官崔世安明确未来澳门特区如何使用85平方公里水域还需有综合规划，会严格按照科学用海原则，在涉及适度填海时，将继续向中央作出申报，且不能用于博彩项目。

通过填海造地方式解决澳门空间问题是需要不断探索的新方式，中央授权澳门特区85平方公里海域为澳门特区空间拓展注入新的活力。填海造地不仅关系到海域的综合规划，也关系到对相邻海域利用的影响，因此如何使用需要经过科学论证。

（三）通过行政划归方式

中央除通过土地租赁和填海造地方式外，可注意到中华人民共和国国务院令第665号《中华人民共和国澳门特别行政区区域图》，将澳门特别行政区与广东省珠海市边界之间的关闸澳门边检大楼段，即2002 年3月21日，国务院授权珠海市政府与澳门特别行政区政府商谈并签署土地租赁合同，把位于拱北联检大楼与澳门关闸之间、面积为 28042．6 平方米的国有土地使用权出租给澳门特区用于兴建澳门特别行政区新边检大楼配套设施的地段，划归澳门特别行政区管辖。[28]

关闸澳门边检大楼段由之前的土地租赁“交由澳门特别行政区管辖”变为“划归澳门特别行政区管辖”，至此扩大了澳门特区的行政区区域。国务院多以行政划归方式调整全国各省行政区域[29]，国务院的这项决定不仅是基于《宪法》第八十九条第（十五）项“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”的授权，也是基于《基本法》第二十条的授权。

行政划归的方式根本性改变了澳门特区行政区域范围，扩大了澳门特区可利用空间。行政划归方案是国务院在宪法授权下，根据中央管理的需要以及有利于澳门特区发展的整体考量，而作出的决定，是解决澳门空间拓展问题不可多得的方式。

四、基本法引领澳门特区区域发展

《澳门基本法》序言明确了国家实行“一个国家，两种制度”的目标是为了维护国家的统一和领土完整，有利于澳门的社会稳定和经济发展。十九大报告明确支持香港、澳门融入国家发展大局，增进香港、澳门同胞福祉，保持香港、澳门长期繁荣稳定，让港澳同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任、共享祖国繁荣富强的伟大荣光。基本法这一“一国两制”的法律保障，不仅引领澳门特区经济、民生、空间方面的发展，更是未雨绸缪引领澳门特区区域发展，背后展现的尽都是中央对于澳门特区发展的关切。

（一）基本法引领澳门特区区域发展

澳门政府在拓展发展空间方面，携手泛珠省区贯彻落实《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，将泛珠三角区域作为内地与澳门深度合作核心区。依照《粤澳合作框架协议》，积极参与自由贸易试验区横琴片区、南沙片区、前海片区等重要合作平台的建设发展。[30]截至2018年10月，在横琴新区注册的澳资企业已有1335家，投资总额129.78亿美元，并有27个项目签订合作协议，22个取得项目用地，18个开工建设，涵盖旅游休闲、物流商贸、科教研发、文化创意、卫生医药以及高新技术等产业领域。[31]

作为《粤澳合作框架协议》下首个落地项目，由澳门和横琴共同组建公司开发建设和运营管理的“粤澳合作中医药科技产业园”，2011年成立以来围绕“国际级中医药质量控制基地”和“国际健康产业交流平台”两个核心目标，以及打造“中医药产业与文化‘一带一路’的国际窗口”的定位，在以葡萄牙、莫桑比克等葡语系国家为切入点的中医药产品国际注册和贸易关系拓展、“以医带药”的中医药技术和产品的普及、推广等方面取得初步成效。[32]　截至2018年7月底，产业园已累计注册88家企业，涉及中医药、保健品、医疗器械、医疗服务领域，其中澳门企业24家，包括澳门传统中医药企业投资新设8家，新培育的澳门中医药企业10家。[33]

同时澳门政府重视与长江经济带的合作，有序筹建“苏澳合作园区”。[34]并在未来五年，强化闽澳合作、京澳合作、澳台合作、港澳合作和泛珠三角区域合作，在现有的基础上扩充合作内涵和质量。[35]按照《关于联合筹建苏澳合作园区的备忘录》，园区将合作建设成为“四大平台”：苏澳全面深化合作的实践平台、中国与葡语国家合作项目的承接平台、澳门青年在内地创业创新的落地平台、苏澳青年公务员交流学习和提升专业能力的锻炼平台。要根据国家所需，发挥澳门所长，积极通过与内地省市进行区域合作，进一步融入国家发展战略中。[36]

（二）基本法引领澳门特区粤港澳大湾区发展

2019年2月，中共中央国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，其中前言和规划背景都明确国家全面准确贯彻“一国两制”方针，支持香港、澳门融入国家发展大局。其重大意义是打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群，丰富“一国两制”实践内涵，进一步密切内地与港澳交流合作，为港澳经济社会发展以及港澳同胞到内地发展提供更多机会，保持港澳长期繁荣稳定。[37]

粤港澳大湾区地处我国沿海开放前沿，以泛珠三角区域为广阔发展腹地，在“一带一路”建设中具有重要地位，不仅区位优势明显、经济实力雄厚、创新要素集聚、而且国际化水平领先。将澳门作为中心城市之一，作为区域发展的核心引擎，冀澳门特区继续发挥比较优势做优做强，增强对周边区域发展的辐射带动作用，建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，促进经济适度多元发展，打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。[38]

《澳门基本法》从第103-120条的规定确保了澳门特区的自由经济体定位，保持了自由港和单独的关税地区地位，实行自由贸易政策、独立税收制度并自行制定货币金融政策。基本法有关经济章节的定位引领了澳门特区区域发展以及粤港澳大湾区的中心城市定位，确保澳门特区作为自由经济体，可毫无阻碍发挥自身优势。

澳门特区政府经济财政司司长梁维特说，澳门是湾区大家庭中最小的一个，但是在区域合作中可以发挥精准合作、精准发展和精准联系的功能，“澳门的定位就是做一个‘精准联系人’。”澳门要发挥“一国两制”和自身独特优势，以国家赋予的两个定位为抓手：一是作为世界旅游休闲中心，可以为粤港澳大湾区、泛珠三角合作提供旅游业方面的培训；二是作为中国与葡语系国家战略发展和商贸服务合作平台，推动大湾区兄弟城市共同拓展海外市场，助力大湾区“走出去，引进来”，为大湾区形成全面开放新格局提供服务。[39]澳门发展策略研究中心会长萧志伟表示，所谓的“精准联系人”，就是打造联通内地企业与葡语国家间的金融及贸易桥梁。国家对澳门建设葡语系国家人民币清算中心的支持，以及澳门的税务、法律和资金优势，是澳门在粤港澳大湾区最大的优势。[40]

无论是区域合作还是粤港澳大湾区合作，一方面是国家发展建设社会主义强国目标及推行“一带一路”政策的需要，另一方面也是国家引领港澳特区深化与内地合作、融入国家发展的初衷。国家发展的列车已为港澳特区提前预留座位，港澳特区可同祖国人民共享祖国繁荣发展的荣光、共担民族复兴的历史责任。

五、总结

澳门回归二十年，无论是经济、民生抑或是空间及区域发展都有着令人可喜及各方肯定的成绩。基本法对于这样成绩的取得发挥了不可磨灭的引领作用。“引领”一词是基本法对于澳门特区发展最精准的概括，即蕴含着中央对于澳门特区发展的希冀。

采访原起草《澳门基本法》的专家、前辈，均论述到基本法背后蕴含地中央无限关切。这样的关切不仅是对于澳门特区的人、事，更是澳门特区——作为中华民族子女的未来发展。历数回归后基本法引领澳门特区渡过金融危机、支持赌权开放、建立内地与澳门经贸安排、推出自由行政策，还是引领澳门特区经济适度多元化发展、支持中医药产业园的建立、会展业的发展以及“一中心”、“一平台”的发展定位，抑或是引领澳门特区区域发展，成立粤澳合作示范区、苏澳产业园等以及引领澳门特区进一步融入国家发展、深化澳门特区与内地的合作，将澳门作为粤港澳大湾区发展战略的中心城市。回首这一切，都是基本法背后所蕴含着的中央对澳门特区发展的关切及期望，引领着澳门特区不断发展。

在澳门回归二十年之际，盼能通过这样的视角，梳理基本法对于澳门特区发展所发挥的引领作用。更盼能通过这样的梳理，我们感恩基本法背后所蕴含着地这份伟大祖国的无限关切与期待。翘盼澳门特区可以努力面前、重新得力，开拓澳门特区发展新纪元。

註釋︰