澳門特別行政區的民主政治制度是一種全新的地方政治體制，摒棄了具有殖民色彩的總督制，也未采人民代表大會制度，而是在對原有政治體制充分揚棄基礎上，結合世界各國政制中有益經驗創造出一種全新的政治體制。在設計澳門特別行政區政治體制時，起草委員會採納了以下三項指導原則。第一，要符合“一國兩制”的方針和中葡聯合聲明中關於特別行政區政治體制的規定，從澳門的實際情況出發，有關政制既要有利於維護國家主權、統一和領土完整，又能保證澳門特別行政區實行高度自治。第二，有關政制要有利於澳門的經濟繁榮與社會穩定，兼顧各個社會階層的利益。第三，設計澳門特別行政區政治體制一定要符合澳門具體情況，要體現澳門原有政制的特點，不能照抄歐美一些國家實行的“議會制”、“三權分立制”，也不能搬用內地的人民代表大會制度，要逐步發展適合於澳門情況的民主參與。^[1]無論是從《澳門基本法》制度設計的初衷還是從澳門特區二十年實踐來看，澳門政治體制的關鍵節點在於行政長官。2019年澳門特別行政區將產生第五任行政長官，行政長官選舉問題又將成為社會關注熱點。本文在一般民主理論的基礎上，結合澳門具體情況分析行政長官產生過程中所具有的民主特徵，以及在民主政治結構中行政長官應有的責任機制。

自從托克維爾在美洲大陸發現了民主這一元素，將美國的繁榮發達歸功於民主的蓬勃發展，並提出“民主即將在全世界範圍內不可避免地和普遍地到來”的判斷之後，[2]民主成為現代政治學中最為核心與關鍵的課題，各種民主理論不斷湧現，豐富並影響著現代社會治理實踐。儘管對於何謂民主在學者中並不能取得完全一致的意見，但普遍認為民主治理能推動普通民眾參與決策過程，從而充分行使法定權利，履行義務，減少分歧，改變生活。民主治理是公平發展的基礎。使所有公民都享受到社會經濟迅速發展的成果，提高制度和決策過程的可參與性、透明性、可靠性和有效性, 促進公平發展和法治建設。民主治理不僅能確保政治、社會和經濟發展的重點以社會共識為基礎，更能讓決策過程充分考慮最貧困、最脆弱群體的利益。整體上，民主治理可以區分為共識民主模式和多數民主模式。利普哈特的研究表明，共識民主（其特徵是比例代表制、多黨制、合作主義的利益集團制度、廣泛的聯合政府以及行政機關和立法機關的權力大致平衡）的效果比多數民主（多數的、非比例性的選舉制度、兩黨制、多元主義的利益集團制度、一黨多數內閣，以及行政機關相對於立法機關的優勢地位）更好些。[3]他的研究恰當地解釋了實踐中呈現出來的作為對傳統代議制民主的社會性矯正的多元化的民主治理現象。但是，無論民主治理理論如何發展，選舉問題都是無法回避的。選舉雖然不等於民主的全部，但公開、自由、平等的選舉確實是實現民主的重要步驟。現代民主作為一種利益代表機制，決定著“誰在什麼時候如何得到什麼”。民主作為一種政治手段表達了人民通過選舉代表（或通過自己）決定國家政策的基本思想。因此，選舉和民主是密不可分的兩個概念，選舉是實現民主的主要形式，民主很大程度上靠選舉來實現。對於特別行政區而言，有學者認為“港人治港”、“澳人治澳”，實行高度自治，這本身就是管治民主化的大膽嘗試。[4]換言之，發展民主政治，推進民主建設是澳門特別行政區的重要目標和使命。

一、澳門特別行政區行政長官產生的民主性

（一）行政長官選舉中的民主性

選舉制度是關於選舉國家代表機關的代表和國家公職人員的原則、程式與方法等各項制度的總稱，它包括選舉的基本原則、組織選舉的程式和方法，以及選民和代表之間的關係。現代社會的民主體制下，選舉制度直接影響著民主的品質。選舉決定立法機構的構成、行政機構的組建，影響政黨制度的形態、決定政治精英的行為方式。選舉還影響到個人的投票行為和政黨的競選策略。最重要的選舉活動具有強烈的政治象徵意義，加強了人們對政治制度的認受性和政府和合法性判斷。科學合理的選舉制度能較好的實現人們的民主理想。澳門是個多元文化交匯融合的地方，在16-17世紀成為貿易和傳教中心之後，地中海的拉丁文化、印度、東南亞、日本以及中國的文化在這塊土地上相互容忍、吸收與融合。多元文化背景下，澳門社會治理展示了濃郁的東西方觀念交融共生的現象。一方面，自由、民主與法治等源于西方文化的基本社會價值在澳門逐漸生根發芽。另一方面，澳門的社會治理又有明顯的東方鄉紳文化特徵，獨具特色的社團治理。在關於澳門行政長官如何產生的問題上，肖蔚雲教授曾經指出“澳門的情況與香港不同，澳門大多數意見認為應由間接選舉產生，關於選舉方式的爭論在澳門遠不如香港那樣激烈。”[5]《澳門基本法》附件一規定澳門特別行政區行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會依照基本法選出，由中央人民政府任命。在此基礎上，澳門特區先後制定了第12/2000號法律《選民登記法》，第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉制度》、第3/2004號法律《行政長官選舉法》，細化了有關內容，確立了澳門選舉制度的基本框架。為了適應社會發展需求，2012年6月全國人民代表大會常務委員會對《<中華人民共和國澳門特別行政區基本法>附件一澳門特別行政區行政長官的產生辦法修正案》予以備案，完成了修改《澳門基本法》附件一的法定程式。2019年澳門特別行政區將依法產生新一任行政長官，國務院港澳辦主任張曉明先生強調“中央對於澳門特別行政區行政長官人選標準的要求是一貫的，就是四個詞：愛國愛澳、中央信任、有管治能力、澳門社會認可”；並相信澳門一定能夠選舉符合這些標準的新一任行政長官。[6]可見，中央政府對澳門行政長官寄予厚望，其中“澳門社會認可”就是對行政長官民主性的具體要求，需要通過澳門基本法與澳門本地立法共同落實。

第一，選舉權。澳門基本法第２６條規定澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。有學者解讀認為，這是永久性居民參與社會事務管理的一項重要權利。由於澳門特別行政區情況特殊，除了大多數是中國籍居民外，還有非中國籍居民，除了澳門居民外，還有其他人，而澳門居民有分為永久性居民和非永久性居民，所以要針對不同情況作出不同規定。[7]事實上，澳門基本法的這一規定已經改變了回歸前對不同國籍的澳門居民的不平等對待。根據1976年的《澳門組織章程》和第4/76/M號法令選舉法，對非葡籍的華籍與外籍居民附加了不公平的憲制性或歧視性規定，華人居民必須居住澳門超過5年，外籍人士須居住澳門超過7年，才具有選舉權和被選舉權，而葡籍人士則無此限制。根據澳門特別行政區第3/2004號法律《行政長官選舉法》的規定，被提名為行政長官候選人必須具備6項資格與條件：澳門永久性居民中的中國公民；不具外國居留權或承諾在就任行政長官之前放棄外國居留權；年滿 40歲；在澳門居住連續滿20年；擁護基本法，效忠中華人民共和國及澳門特別行政區；已作選民登記，不屬於無選舉資格者等等。

第二，行政長官選舉委員會的民主性直接影響到行政長官選舉的民主性，呈現出聯動關係。澳門行政長官由選舉委員會委員間接選舉產生，其目的是希望實現社會各階層的均衡參與，充分協調、整合社會各方利益，通過各方的妥協達成多元利益共存的民主境況。

澳門行政長官選舉委員會的選舉是澳門行政長官選舉能否達致均衡參與目標的重要基礎條件，有必要認真研究選委會的代表性規則主要包括選舉委員會委員的產生方式及投票規則等。目前，澳門行政長官選委會由四個界別的400名人士組成，這些界別包括：（1）工商、金融界；（2）文化、教育、專業等界；（3）勞工、社會服務、宗教等界；（4）立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表。除澳門地區全國人大代表為當然委員外，其他委員均由選舉產生。行政長官選舉委員會委員選舉具有明顯的界別選舉的特點，即按照職業集團、專業產業、社會政治組織系統選舉代表的制度。與一般的分區選舉不同，界別選舉有可能使代表與各行各業保持緊密聯繫，盡可能充分地體現社會結構，階級基層和職業集團的分佈，表現出利益多樣化。隨著社會經濟發展，社會階層和人口結構也會發生變化，界別設置也需要與時俱進的調整。[8]澳門回歸近二十年，無論是經濟結構還是人口結構都發生了一些變化，有必要進一步優化界別民主在擴大社會各階層均衡參與的功能，有效拓展界別民主的廣度與深度。首先，明確界別設置標準。科學的界別設置應以社會階層的構成作為基本依據，以人口結構的特點、經濟社會發展的特徵等作為界別代表數量配置的依據。澳門行政長官選舉委員會委員界別劃分上需要思考的問題是行政長官選舉委員會委員界別應當依據什麼標準進行劃分？對此，毛澤東、鄧小平等党和國家領導人對中國社會分層的觀察與分析也許可以為澳門相關問題的思考提供啟示。毛澤東在早期研究劃分中國社會階層時，堅持經濟分層和政治分層的雙重標準，同時堅持具體問題具體分析的實用主義態度。鄧小平在劃分階層的標準方面，堅持多元分層立場，提出了具體的“三看”標準：“我們應當著重看他們自己的基本政治態度，看他們的現實表現，看他們對社會主義革命、社會主義建設所做的貢獻。”鄧小平糾正了毛澤東晚年片面強調單一政治標準的偏差，淡化階級意識，實現了社會分層理論從階級鬥爭工具向服務于社會主義建設的根本轉變。[9]盡可能多元化標準也許是思考澳門界別劃分的方法之一。其次，有序調整界別設置。整體上界別應當處於相對穩定，審慎增減的狀態，只有原有界別設計邏輯性、涵蓋性不足的時候，才需要思考界別調整問題。就澳門而言，現有界別分類有沒有需要調整完善之處？例如，文化、教育、專業界別的並列是否恰當，從理論上說任何領域的工作人員都可以成為專業人士，即使是導遊或清潔工人也都需要一定專業技能，換言之，專業類別似乎比文化教育更為抽象，不能簡單並列一處，需要進一步明確專業界別的內涵。此外，澳門還有各種類型的仲介組織和自雇人士，究竟應當屬於工商界還是勞工界，亦或是設置單獨的仲介組織界或自由職業者界？當然，界別調整涉及到社會各界的諸多關係和利益，需要謹慎行之。

為增加澳門特區居民對非直選產生的行政長官的認受性，因應社會的要求和期望，體現行政長官對澳門特區負責的要求，行政長官除了要面對400名選委外，還要做好面對廣大民眾的工作，與社會各階層廣泛接觸，贏取民心，更重要的是，要持之以恆地發展經濟、改善民生、推進民主、促進和諧。居民直選行政長官或許是產生地方首長的較好方式，但未必是選擇地方治理專家的絕佳途徑。澳門是世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平臺，澳門特區社團政治依然是澳門政治的主流形態。由於歷史的、現實的和其他的原因，澳門社會環境錯綜複雜，經濟結構單一，需要一個具有高度智慧、才能及豐富經驗的行政長官作為治理專家，領導澳門特區政府實施有效的治理。^[10]

（二）行政長官職權配置中的民主性

澳門基本法按照現代民主機制重新對澳門政治體制各個參與方的權力進行了配置，建立了既相互制衡，又配合的新型民主制度。基本法規定，行政長官行使特區首長和行政首長的雙重職權，作為特區首長，有權簽署法案並公佈法律，簽署財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案，提名並報請中央人民政府任命政府主要官員，依法任免法官，赦免或減輕刑事犯罪，依法解散立法會，任命行政會議成員並主持行政會議，委任部分立法會議員。作為行政首長，領導特區政府，負責執行法律，決定政府政策和發佈行政命令，依法任免公職人員，執行中央人民政府的指令，代表特區政府處理中央授權的對外事務和其他事務，批准向立法會報告的有關財政收入或支出的動議，決定政府官員或其他公務人員向立法會作證等。行政長官、行政機關與立法機關相互制衡，主要表現在：

1、行政長官有權解散立法會。基本法規定，法律有立法會通過，但由行政長官簽署和公佈，行政長官有權拒絕簽署。財政預算案由政府編制並提出，由行政長官批准後向立法會動議，然後由立法會審核通過，最後由行政長官簽署。行政長官如認為立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益，可在九十日內將法案發回立法會重議，立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案，行政長官必須在三十日內簽署或按下列方法處理：行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案，經協商仍不能取得一致意見，行政長官可解散立法會。但行政長官解散立法會必須是慎重並受限制的，行政長官在其一任任期內只能解散立法會一次。

2、立法機關有權使行政長官辭職。立法會迫使行政長官辭職主要有兩種情況：一是行政長官因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署。二是因立法會拒絕通過財政預決算案或其他重要法案而解散立法會，重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案。這種迫使辭職的條件是非常嚴格的，這種設計維護了行政長官地位的穩定，也體現了立法會對行政長官的制衡。

3、立法有權提出彈劾案。如立法會全體議員三分之一聯合動議，可提出彈劾指控。彈劾指控有兩個條件，一是嚴重違法，而是有瀆職行為而不辭職。彈劾程式是，在提出彈劾動議後，經立法會通過調查，立法會可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，彈劾案成立，報請中央人民政府決定。立法會的彈劾權用以監督行政遵守法律，履行職責。

特別行政區的司法是完全獨立的，法院審判獨立不受任何干涉。但是，司法機關要受到行政長官和立法會的制約。行政長官有權任免法院法官，有權赦免或減輕刑事犯罪的刑罰。終審法院法官的免職由行政長官根據澳門特別行政區立法會議員組成的審議委員會的建議決定。同時，行政長官也受到法院的一定約束，在立法會提出對行政長官彈劾案的情況下，應立法會委託，終審法院院長可組織調查委員會對行政長官的違法瀆職行為進行調查，並向立法會提出報告。這種制約機制借鑒了西方民主政制的分權制衡內容，但是沒有照搬任何一國的規定，而是從特別行政區的實際情況出發進行的。[11]

澳門基本法中規定的政治體制除了制衡機制，還有相互配合的一面。澳門基本法起草委員會委員肖蔚雲教授指出：“強調行政與立法機關互相配合，是澳門基本法起草委員會政治體制專題小組起草政治體制方面條文的一個重要出發點，與三權分立體制只講制衡是不同的，基本法非常重視行政與立法之間的配合。[12]重視政府機關之間的配合是中國大陸政治制度的偏好和傳統。中國憲法規定，公安機關、檢察機關和法院三機關的設置原則就是分工制約，相互配合。澳門政治體制中相互配合的機制主要表現在行政會的設計上。由於行政會委員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任，當行政長官決定問題時，可以聽到來自立法與行政的各種意見，便於溝通協調，當行政與立法意見分歧時，社會人士可以對他們進行協調，促進行政與立法之間的配合。

二、澳門特別行政區行政長官的責任保障機制

民主的實質是由誰來管理社會，但是，民主不僅僅是權力配置的政治問題，更是一個利益與責任配置問題。行政長官與立法會的權力分配，以及這兩者要不要民選產生，涉及到哪個階層的人和利益在政權中起主導作用。在政治體制的設置上，應當充分考慮各階層利益，妥善處理政治權力的分配和責任承擔問題。特別行政區政府不僅是個民主政府，更應當是個負責任的政府，行政長官及其政府在享有廣泛權力的同時，還要承擔多重責任。澳門基本法第45條規定：“澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區。澳門特別行政區行政長官依照本法規定對中央人民政府和澳門特別行政區負責。”這個條文清楚地界定了行政長官的責任問題。

根據《現代漢語詞典》，負責即“擔負責任”。[13]憲法上的負責通常是指一個機關對自己的行為向另一個機關承擔責任。分為（1）橫向負責。如政府向同級人大負責，向該機關彙報工作，接受其監督，雙方是一種監督與被監督的關係。（2）縱向負責。如地方政府對上級政府負責並報告工作，彼此之間是一種領導和被領導的關係。有學者認為前者是一種政治責任，後者是一種行政責任。[14]龔祥瑞教授指出，在英國這樣的責任內閣制國家，政府對議會負責的意思是：第一，政府要回答議會的質詢，第二，政府如果失去了議會的信任，就要辭職。這裡的負責就意味著“死亡”，不負責的政府就會辭職。[15]澳門基本法中的“負責”在不同權力關係中，有不同的含義。

第一，行政長官對中央人民政府負責。主要有：負責執行基本法和依照基本法適用於澳門特別行政區的其他法律；提請中央人民政府任免主要官員；執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令；代表澳門特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務等。這裡的負責具有政治體制中的主從關係和監督與被監督關係的含義。根據這種負責精神，中央人民政府有權根據有關法律規定任免行政長官，對不負責的行政長官，中央人民政府可以拒絕任命，這種任命不是形式上的，而是實質性的。經中央人民政府拒絕任命的行政長官候選人，由當地居民依法重新進行選舉或協商。[16]同理，立法會對行政長官的彈劾，也要由中央人民政府決定是否有效，如果中央人民政府認為是個負責的行政長官，也可否定彈劾。這種負責體現了“一國兩制”精神，體現了中央對特別行政區的統治。

第二，行政長官對特別行政區負責。行政長官既是特別行政區的首長，又是特別行政區政府的首長，雙重身份決定了行政長官負有重大政治責任和行政責任。行政長官對特別行政區的政治責任，主要表現在對特別行政區全體居民負責。相較于原有的總督制，總督是葡國的代表，只對葡國負責，在法律上不對本地居民負責。回歸後，實行民主治理，行政長官最重要的政治責任物件應當是本地居民。中央政府對港澳地區最大的心願是希望保持該區域繁榮穩定發展，這同樣也應當是全體港澳居民的願望，從根本上說，行政長官對本地居民和中央政府所承擔的政治責任是一致的，也是統一的。行政長官作為特區政府首長，他領導下的政府要向立法會負責。根據基本法規定，政府必須遵守法律，對立法會負責，執行立法會通過並已生效的法律，定期向立法會做施政報告，答覆立法會議員的質詢等。這些責任主要是在具體施政過程中產生的行政責任。但是，由於特別行政區的行政機關是在行政長官的直接領導下，因此，政府的責任最終由行政長官承擔，行政長官承擔責任的最終方式是立法會對其進行彈劾或要求其辭職。

三、結語

在特區內部而言，作為一種地方政治體制，澳門特別行政區的政制是個全新的嘗試，以行政長官為核心樞紐，既有行政主導特質，又是高度民主、廣泛責任的結合，努力建設民主責任的政府。在縱向上，根據憲法規定，中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則，中央的統一領導下，充分發揮地方積極性主動性。各地方政府受國務院的統一領導，各級地方政權機關的主要職責是保證憲法、法律、行政法規、上級的政策、命令、指示在本地的執行。整體上，特別行政區的民主責任制與中國憲法規定的民主集中制體制相結合，共同為澳門的穩定發展保駕護航。

註釋︰