澳门社会目前正在广泛讨论政制发展问题。显然，如果二○一三年立法会产生办法和二○一四年行政长官产生办法未能作出修改，即继续适用目前澳门基本法附件一和附件二的规定。澳门特区政府公布的《政制发展谘询文件》，即《关于修改二○一三年立法会产生办法、二○一四年行政长官产生办法及本地区选举法相关规定的建议》第十五段还提到：二○一三年立法会产生办法和二○一四年行政长官产生办法如修改，该修正案将成为附件一、附件二的组成部分；此后在依照法定程序进一步修改前，将适用修改后的立法会产生办法和行政长官产生办法。笔者完全赞同这个说法，但有一个法律技术问题，即在将来的两个产生办法的修正案中，如何规定才能做到这一点？本文试图探讨这个问题。

一、附件一和附件二修改的技术形式

既然有法律的制订，就必然有法律的修改。所谓法律修改，通常是指法律实施以后，随着社会发展的实际需要，由有权修改的机关依照法定程序对法律的部分条文加以变更、删除和补充的立法活动。

澳门基本法是我国的一项全国性法律，其修改技术形式要符合我国的立法习惯。我国立法实践中有关法律修改的技术表现形式有三种：修订、修改决定和修正案。其中修订形式适用于法律的全面修改，修改决定适用于法律的部分修改。我国一九八二年宪法以来的历次修改在形式上都采用了宪法修正案，一九九七年刑法修改采用修订草案的形式，一九九九年以来对刑法个别条文的修改在形式上亦采用了修正案。

所谓修正案，就是指在不触动宪法和法律原文的情况下，根据后法优于前法的原理，把按照特定程序通过的修正案按前后顺序附于原文后面，修正案即成为宪法和该法律的组成部分，并排斥原来相关条文的法律效力。修正案的内容可以是增补性的，可以是变更性的，也可以是废止性的，其特点是不必变动原来条文而能达到修改目的，因此能最大限度地保持法律文本稳定，维护宪法和法律的尊严和权威。

香港基本法附件一和附件二的修改就采用了修正案的形式。二○一○年八月廿八日，全国人大常委会依照法定程序，对香港基本法附件一修正案和附件二修正案分别予以批准和予以备案。为了更好地说明问题，这里举出其相关内容。

香港基本法附件一修正案的标题全称为《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法修正案》，其内容如下：

一、二○一二年选举第四任行政长官人选的选举委员会共1,200人，由下列各界人士组成：

工商、金融界300人

专业界300人

劳工、社会服务、宗教等界300人

立法会议员、区议会议员的代 表、乡议局的代表、香港特别行 政区全国人大代表、香港特别行 政区全国政协委员的代表300人选举委员会每届任期五年。

二、不少于一百五十名的选举委员可联合提名行政长官候选人。每名委员只可提出一名候选人。

香港基本法附件二修正案的标题全称为《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序修正案》，其内容如下：

二○一二年第五届立法会共70名议员，其组成如下：

功能团体选举的议员35人

分区直接选举的议员35人

澳门基本法与香港基本法具有同样的性质和地位，其附件一和附件二的修改技术形式应与香港基本法保持一致，即应采用修正案的形式。这就是指：澳门特别行政区政府向立法会提交的两个产生办法的修改方案，必须按照修正案的内容设计，该修正案草案经立法会全体议员三分之二多数通过、行政长官同意后，分别报全国人大常委会批准和备案。在上述程序完成后，该修改方案即成为附件一和附件二修正案，成为附件一和附件二的组成部分。原来澳门基本法附件一里有关行政长官产生办法与附件一修正案内容不一致的，则以附件一修正案内容为准，原来澳门基本法附件二里有关立法会产生办法与附件二修正案内容不一致的，则以附件二修正案为准。

二、 澳门基本法附件一和附件二修改的内容设计

在我们探讨澳门基本法附件一和附件二修改的内容设计前，先来看看澳门基本法附件一和附件二到底规定了哪些内容。

澳门基本法附件一共七条，其中第一条规定行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选出并由中央人民政府任命，第二条规定选举委员会共三百人，由四大界别组成，选举委员会任期五年，第三条授权澳门制订行政长官选举法，确定各个界别的划分和具体的名额分配，第四条规定不少于五十名选举委员会委员可联合提名行政长官候选人，第五条规定选举委员会投票的基本原则，第六条规定第一任行政长官的产生事宜，第七条规定附件一的修改程序。

澳门基本法附件二一共三条，其中第一条第一款规定第一届立法会的产生事宜，第二款规定第二届立法会的组成，第三款规定第三届及以后各届立法会的组成，第二条授权澳门制订立法会选举法，确定议员的具体选举办法，第三条规定附件二的修改程序。

全国人大常委会在二○一二年二月廿九日的决定里指出，在维持行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生和立法会由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员三部分组成不变的前提下，可适当修改二○一三年立法会产生办法和二○一四年行政长官产生办法。在这种情况下，二○一三年立法会和二○一四年行政长官产生办法的修改主要集中在以下几个方面：第一，行政长官选举委员会由原来的三百人扩大到多少人组成，以及扩大的名额应当如何分配，还有，不少于五十名选委的提名门槛是否修改；第二，立法会是否需要扩大，以及扩大到多少人组成，扩大的名额应当如何分配。也就是说，从立法技术上看，澳门基本法附件一第二条关于选举委员会组成的规定，第四条关于不少于五十名选委可联合提名的规定，及附件二第一条第三款关于第三届及以后各届立法会组成的规定，属于可以修改的内容。

由于澳门基本法附件一和附件二的修改技术形式应与香港基本法附件一和附件二的修改技术形式保持一致，按照全国人大常委会二○一二年二月廿九日的决定，澳门特区政府只能处理二○一三年和二○一四年两个产生办法的修改问题。因此，可以预见，将来澳门基本法附件一和附件二的修正案大体要规定以下内容：

1、二○一三年立法会的总议席及其分配；

2、二○一四年第四任行政长官选举委员会的总人数以及在各个界别的分配；

3、多少名选举委员会委员可联合提名行政长官候选人。

问题还在于，澳门基本法附件一第二条有关行政长官选举委员会的组成和第四条有关联合提名机制并没有指明具体的年份，附件二第一条第三款的规定为第三届及以后各届立法会的组成。这是一种常态性的规定，应当理解为适用于澳门回归后第二任及以后各任行政长官和第三届及以后各届立法会的产生。在这种情况下，将来出台的附件一修正案和附件二修正案有关二○一三年立法会产生办法和二○一四年行政长官产生办法的规定，按照后法优于前法的修正案法律效力原理，从法律的逻辑上讲，只是否定了附件一第二条、第四条和附件二第一条第三款在二○一三年和二○一四年的效力，并没有否定这些条文在以后年份的法律效力。这就出现了一个二○一七年和二○一九年，乃至以后立法会和行政长官两个产生办法如何适用的问题。

这里有两种可能，一种可能是二○一七年立法会和二○一九年行政长官产生办法作了修改，另一种是二○一七年立法会和二○一九年行政长官产生办法未修改。如果二○一七年立法会和二○一九年行政长官产生办法修改，那么这个问题也许暂时不成为问题。但是，如果未修改，那么，二○一七年立法会和二○一九年行政长官的产生是适用二○一三年立法会和二○一四年行政长官的产生办法呢？还是适用澳门基本法附件一和附件二里有关行政长官选举委员会三百人组成及第三届及以后各届立法会由廿九人组成的规定呢？这就可能成为一个可争辩的法律问题。不仅如此，二○一七年以后立法会和二○一九年以后行政长官的产生亦会出现同样的争辩。

政制发展必须向前，不能后退。澳门特别行政区立法会和行政长官两个产生办法在二○一三年和二○一四年修改后，就不可能再后退到二○一三年和二○一四年以前。二○一七年和二○一九年两个产生办法如果未修改，应当继续适用二○一三年和二○一四年两个产生办法的相关规定。尽管这是大家普遍的理解，但基于法律的严密性，需要从立法技术上以适当形式规定。

按照全国人大常委会在二○一一年十二月卅一日的解释，“上述两个附件中规定的行政长官产生办法、立法会产生办法如果不作修改，行政长官的产生办法仍适用附件一关于行政长官产生办法的规定，立法会的产生办法仍适用附件二关于立法会产生办法的规定。”这里的附件应当理解为还包含附件修正案，附件一还包括附件一修正案，附件二还包括附件二修正案。遵循这一法律逻辑，一个可行的办法是在附件的修正案里再增加一条：

二○一七年及以后立法会产生办法和二○一九年及以后行政长官产生办法，如果未依照法定程序进一步修改前，继续适用有关修正案的规定。

在修正案中加上以上规定，符合澳门基本法和全国人大常委会的解释及有关决定，第一，这一规定不排除二○一三年和二○一四年以后两个产生办法仍然可以修改；第二，这一规定明确了在不作修改情况下附件一和附件二有关规定的适用问题，体现了法律的严谨性。

三、结语

澳门特区政制发展谘询文件第十五段提出了一个重要的法律问题，即在二○一三年和二○一四年以后，立法会和行政长官两个产生办法如果未修改，应适用什么规定。按照澳门基本法和全国人大常委会的有关解释及决定，理应适用二○一三年和二○一四年的两个产生办法。为了防止可能产生的理解歧义，有必要在澳门基本法附件一和附件二修正案中对此加以明确。

王    禹 （澳门理工学院一国两制研究中心）

(讯息来源︰2012/4/25 澳门日报)