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澳門“一國兩制”實踐的成功經驗 江華
澳門“一國兩制”實踐的成功經驗
江華[1]
 

2019年12月20日,習近平主席在出席慶祝澳門回歸祖國20周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮時指出,澳門回歸二十年來,“在中央政府和祖國內地大力支持下,在何厚鏵、崔世安兩位行政長官帶領下,澳門特別行政區政府和社會各界人士同心協力,開創了澳門歷史上最好的發展局面,譜寫了具有澳門特色的‘一國兩制’成功實踐的華彩篇章。”[2]自回歸以來,“一國兩制”在澳門特區的實踐之所以能夠取得令人矚目的成就,與以下幾個方面的成功經驗是分不開的。

(一)正確處理“一國”與“兩制”之間的關係,堅守“一國”之本,善用“兩制”之利

習近平主席曾指出,“‘一國’是根,根深才能葉茂;‘一國’是本,本固才能枝榮。”[3]在“一國兩制”的理論體系中,“一國”是“兩制”的前提和基礎,“兩制”從屬和派生于“一國”,並統一于“一國”之內。我國提出並實行“一國兩制”的根本目的是為了實現“一國”,“一國”為“兩制”的存在和相互交往提供了根本的保障。另一方面,“兩制”又是“一國”的助益,“兩制”不僅能夠減少實現“一國”的阻力並持續維護和鞏固“一國”,而且還能夠在“一國”的基礎上通過“兩制”之間的交流合作,實現內地與港澳的優勢互補、共同發展。自回歸以來,澳門特區在實踐“一國兩制”的過程中能夠始終準確理解、把握和處理“一國”與“兩制”之間的關係,做到堅守“一國”之本,善用“兩制”之利,這是澳門“一國兩制”成功實踐的寶貴經驗之一。

在堅守“一國”之本方面,回歸以來,澳門特區嚴格遵守憲法和基本法的規定,沒有出現試圖挑戰或破壞特區憲制體制和憲制秩序的嚴重違法行為;尊重中央的全面管治權,支持中央依法行使對特區管治權的行為;履行憲法和基本法賦予的憲制責任,通過制定本地的《維護國家安全法》和設立維護國家安全委員會等形式,積極維護國家的主權、安全和發展利益;弘揚愛國愛澳的優良傳統和精神,使居民的國家認同始終處於較高水準,使愛國愛澳力量始終在澳門社會的各個層面中佔據優勢主導地位。

在善用“兩制”之利方面,澳門特區積極與內地互利合作,主動融入國家發展大局,通過“兩制”之間的交流合作,促進澳門與國家整體的共同發展。一方面,在“兩制”交流合作的過程中,澳門特區享受了中央提供的許多便利措施和優惠政策。比如,回歸以來,中央為支持澳門的發展,先後出台了包括簽署內地與澳門更緊密經濟貿易關係安排(CEPA)及其補充協議;開放內地居民赴澳門“自由行”;簽訂粵港澳合作框架協議;推進粵港澳大灣區建設;將澳門經濟和社會發展納入國家五年規劃;明確澳門在國家發展大局中的定位和功能,支援澳門建設“世界旅遊休閒中心”、“中國——葡語國家商貿合作服務平台”和“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”;支持澳門大學新校區落戶橫琴;決定將澳門特別行政區海域面積明確為85平方公里;授權澳門特別行政區對橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄;建設橫琴粵澳深度合作區等一系列政策安排。澳門回歸以來在經濟社會建設方面取得的成就與中央的支持和幫助是分不開的。另一方面澳門也根據國家所需,發揮澳門所長,以自身的相對優勢促進國家的發展。回歸以來,澳門也利用自身對外聯繫較為廣泛的特點、與葡語國家之間特殊的歷史淵源以及在社會治理和服務方面的特殊優勢,為國家進一步擴大對外開放,促進國家治理體系和治理能力的現代化,並在國際社會中講好“中國故事”貢獻了自身的力量。

(二)正確處理憲法與基本法之間的關係,認同憲法與基本法共同構成澳門特區的憲制基礎,嚴格依照憲法和基本法辦事

憲法是國家的根本法,是國家主權在法律上的最高體現,在一個國家的法律體系中具有最高的法律地位和效力,對一個國家領土範圍內的所有地方行政區域產生效力。就我國憲法與港澳兩個特別行政區的關係而言,隨着我國恢復對港澳行使主權,中央必須在港澳建立以我國憲法為根本憲制基礎的憲制體系來取代回歸前港、澳原有的以英國、葡國的憲制性法律為根本憲制基礎的憲制體系,從而在法律上將港澳納入中華人民共和國的憲制體系和憲制秩序內。因此,中央首先必須將我國憲法適用於港澳,使我國憲法開始對港澳生效。正是在憲法的允許和保障下,全國人大才有權在港澳設立特別行政區,制定特別行政區基本法,決定特別行政區內實行的制度。從這個意義上說,整個特別行政區的建立、特別行政區基本法的制定以及特別行政區制度的確立都是以憲法為基礎構建起來的,憲法當然構成特別行政區的根本憲制基礎。同時,在憲法的允許和授權下,全國人大制定了澳門特別行政區基本法。澳門基本法是根據我國憲法制定的國家基本法律,是“一國兩制”方針的法律化、具體化,規定了在澳門特別行政區實行的制度和政策。澳門基本法也是澳門特別行政區的憲制基礎之一。

自回歸以來,澳門特區始終認同、尊重和維護以憲法和基本法為基礎構建起來的憲制體制和憲制秩序,沒有否定憲法在澳門特區的根本憲制基礎的地位,沒有排斥憲法在澳門特區的效力和實施,也沒有試圖以基本法否定、衝擊或取代憲法。對於試圖衝擊或破壞以憲法和基本法為基礎的澳門特區憲制體制和憲制秩序的行為,無論是澳門特區公權力機關還是愛國愛澳居民都積極予以反對和制止。

2014年8月,澳門某社團發起所謂“2014澳門特首選舉民間公投”活動,希望以此影響澳門特區的行政長官選舉和政制發展。所謂“民間公投”活動是對憲法和基本法的挑戰及破壞,衝擊以憲法和基本法為基礎的澳門特區的憲制體制和憲制秩序。對此,澳門特區政府嚴格依法辦事,不容許在公共地方舉辦“民間公投”活動。[4]澳門特區政府在相關決定中指出,我國憲法及澳門基本法皆未設立“公投”制度,作為直轄於中央政府的澳門特區也無權設立“公投”制度。無論是政府或民間進行所謂“公投”活動,都是對國家憲制和基本法的挑戰及破壞,亦完全不符合澳門特別區的法律地位。因此,決定不容許在公共地方舉辦所謂“民間公投”集會活動。澳門特區終審法院在受理相關司法訴訟的時候裁定,“只有當上訴人擬舉行的‘公投’屬法律賦予居民的權利時,行政機關方負有義務容許其舉行和為其舉行創造條件或確保其有條件進行,若‘公投’不是上訴人的權利,但行政當局容許之,則毫無疑問地行政當局違反了上述的合法性原則。”因此,政府的行政決定是合法的,駁回上訴。[5]

(三)正確處理中央管治權與特區自治權之間的關係,尊重中央對澳門特區的全面管治權,促進中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合

我國是單一制的國家,在單一制的國家結構形式下,地方行政區域是由中央根據國家管理的需要而設立的,地方行政區域的權力來源於中央的授權,中央對其領土範圍內的所有地方行政區域享有全面管治權。就澳門特區而言,澳門特區作為我國不可分離的一部分,同時也作為直轄於中央人民政府的一個地方行政區域,中央對澳門特區自然也享有全面管治權。中央對澳門特區的全面管治權,既包括中央直接行使的權力,也包括授權澳門特區依法實行高度自治。對於澳門特區的高度自治權,中央具有監督權力。澳門特區的高度自治權來源於中央的授權並受到中央的監督。

自回歸以來,中央依法履行憲法和基本法賦予的全面管治權和憲制責任,有效管治澳門特別行政區。對於中央依法行使對澳門特區全面管治權的行為,無論是行使對澳門特區直接管治權的行為,還是對澳門特區的高度自治權進行依法監督的行為,澳門特區都予以充分尊重和配合,沒有出現排斥、對抗中央全面管治權的情況。比如,2011年12月31日,全國人大常委會通過了《關於澳門特別行政區基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋》,明確了澳門基本法附件一及附件二所規定的行政長官產生辦法和立法會產生辦法修改的程式步驟,即政制發展“五步曲”。對於中央依法行使對澳門基本法的解釋權以及對澳門特區政制發展的主導權和決定權的行為,澳門特區予以充分尊重,並依照全國人大常委會上述解釋中所明確的政制發展“五步曲”的程式,在尊重中央對澳門特區政制發展的主導權和決定權的基礎上,積極配合中央完成了對澳門基本法附件一及附件二所規定的的行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改工作。

同時,自澳門基本法實施以來,實踐中也形成了一系列保障中央全面管治權與特區高度自治權有機結合的制度機制,主要包括在行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改方面,確立了政制發展“五步曲”的法律程式;在基本法解釋方面,明確了全國人大常委會主動釋法以及由澳門特區提請全國人大常委會釋法的有關程式和工作機制;在澳門特區的立法方面,明確了澳門特區立法機關制定的法律報全國人大常委會備案審查的工作程式;在澳門特區與內地司法協助方面,達成了就民商事案件相互委託送達司法文書和調取證據、相互認可和執行仲裁裁決和部分民商事判決等一系列安排;在行政長官向中央人民政府負責方面,形成了行政長官向中央述職的制度安排;等等。

(四)正確處理維護國家主權、安全、發展利益和維護澳門長期繁榮穩定之間的關係,切實履行維護國家安全的憲制責任

維護國家安全是澳門特區不可推卸的憲制責任。首先,從一般法理上說,維護國家安全,天經地義。國家安全是一個國家生存和發展的基礎,任何一個國家都要維護自己的國家安全。所以我們可以看到世界各國的法律中都有關於維護國家安全的內容,都防範、制止和懲治危害國家安全的行為。其次,從“一國兩制”理論上說,維護國家安全是“一國兩制”的核心要義所在。在“一國兩制”理論體系中,“一國”是“兩制”的前提和基礎,我國的國家安全得不到保障,“一國”受到破壞,“一國兩制”也將失去賴以存在的基礎,特別行政區的穩定發展也將難以得到保障。最後,從憲法和基本法的規定上說,維護國家安全是我國憲法和澳門基本法明確賦予澳門特區的憲制責任。我國憲法第28條指出國家維護社會秩序,鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動;第54條指出中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務,不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為;第55條指出保衛祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個公民的神聖職責。澳門基本法第23條規定,澳門特別行政區應自行立法禁止危害國家安全的行為。因此,澳門特區作為我國不可分離的一部分以及直轄於中央人民政府的一個地方行政區域,要切實履行維護國家安全的憲制責任,可以說是天經地義、合理合法的。

自回歸以來,澳門特區積極履行維護國家安全的憲制責任和義務,在保障國家的主權、安全和發展利益方面一直不遺餘力。2009年澳門特區完成了基本法第23條規定的立法任務,制定了第2/2009號法律《維護國家安全法》。2016年,澳門特區根據全國人大常委會對香港基本法第104條解釋的相關精神和要求,主動修改立法會選舉法,在原立法會選舉法的基礎上增加“防獨”相關條款,規定拒絕聲明擁護基本法和效忠中華人民共和國澳門特別行政區者;或事實證明不擁護基本法或不效忠中華人民共和國澳門特別行政區者無被選資格。2018年澳門特區設立了由行政長官擔任主席的特別行政區維護國家安全委員會,負責統籌協調澳門在維護國家安全方面的相關工作。2019年澳門完成了對第9/1999號法律《司法組織綱要法》的修訂工作,根據修訂後的《司法組織綱要法》的相關規定,涉及國家安全的相關案件,將由法官委員會在確定委任且為中國公民的法官中預先指定的法官進行審理。此外,澳門特區政府還表示將繼續推進與維護國家安全相關的配套法律的立法和修法工作,包括《網路安全法》、《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》、《通訊截取及保障法律制度》、《預防、調查及遏止恐怖主義犯罪及相關行為的制度》、《保密法》等,[6]希望進一步健全澳門特區維護國家安全的法律體系,築牢澳門特區維護國家安全的法律防線。

(五)正確處理行政與立法之間的關係,維護行政主導政治體制的有效運行

澳門特區實行行政主導的政治體制,在行政、立法、司法三機關的關係上,既要做到互相分工、互相制約、互相配合,又要保障行政長官作為政治體制的核心主導政治體制的運作。行政主導政治體制的一個核心關係就是行政與立法的關係,自回歸以來,澳門特區嚴格遵守基本法關於行政主導的立法精神和各項具體規定,維護行政主導政治體制的有效運行,特別是在處理行政與立法關係時,切實保障行政長官及其領導的特區政府在與立法會的互動中處於更為積極、主導的地位。以下可為例證。

首先,行政主導的一個重要的體現是在立法領域。根據《澳門基本法》第75條的規定,行政長官領導的政府享有重大法案的專屬提案權。凡涉及公共收支、政治體制、政府運作的法案,只能由政府提出,立法會議員不享有涉及上述事項的提案權。那麼對於政府專屬提案權範圍內的法案,立法會議員是否享有隨後提案權?即立法會議員是否可以對政府的專屬提案作出任意的修改並將其作為新的法案提交立法會審議通過?基本法對此沒有做出明確規定,導致澳門社會對此有不同的解讀。在此情況下,澳門立法會議事規則第一百條和一百零三條對此作出了細則性規定,明確了特區政府就其專屬提案權範圍內的事項既享有專屬提案權也享有隨後提案權,即“立法會議員可以對政府專屬提案的內容提出修改的建議,但不能作出修改的決定,如果政府接受議員的修改建議,則由政府隨後提案,交立法會審議通過。”[7]上述規定有效保障了行政主導原則在立法領域的落實。

其次,行政主導的另一個重要體現是在財政預算領域。從《澳門基本法》關於財政預算的相關規定來看,立法會雖然擁有審核、通過政府提出的財政預算案的權力,但其在整個預算過程中並不佔據主導的地位。根據基本法的規定,特區政府享有編制並提出財政預算、決算的職權;立法會通過的財政預算案必須由行政長官簽署並報中央人民政府備案;立法會議員在公共開支方面的提案權受到限制,不能提出涉及公共開支的法案;當立法會拒絕通過政府提出的財政預算案,經協商仍不能取得一致意見時,行政長官可解散立法會;在立法會未通過政府提出的財政預算案時,行政長官可按上一財政年度的開支標準批准臨時短期撥款。這些規定都是行政主導理念在財政預算權力配置方面的體現。2017年,在澳門《預算綱要法》中,有意見指出澳門特區應當借鑒香港的做法,在新《預算綱要法》中增加關於超過一定數額的公共開支必須報立法會批准的相關規定。但澳門特區政府認為,港澳兩部基本法在財政預算權力配置方面的規定並不相同。香港基本法第73條第(三)項規定立法會有權“批准稅收和公共開支”,其中明確提及了立法會享有批准公共開支的權力。正是憑藉香港基本法上的此項依據,香港立法會才獲得了對政府的公共開支進行審批的權力。而澳門基本法第71條並沒有明確賦予澳門立法會批准公共開支的權力。因此,要求政府逐項提交工程預算由立法會審核、通過,於法不合。[8]最終,新《預算綱要法》文本中並未加入“超過一定數額的公共開支必須報立法會批准”的相關規定。這一作法也有力地保障了行政主導政治體制的有效運行。

(六)正確處理發揮澳門特色優勢與融入國家發展大局之間的關係,主動融入並助力國家發展大局

在“一國兩制”理論體系下,“兩制”之間不僅要在“一國”的前提和基礎上和平共處、互相尊重,更要通過“兩制”之間的互相合作,實現國家與特區的共同發展。鄧小平曾指出“我們相信,在小範圍內容許資本主義存在,更有利於發展社會主義”。[9]“兩制”共處于“一國”之中,儘管存在差異,但仍然可以憑藉“一國”的平台各自發揮自己的所長,互相合作,優勢互補,共同發展。

回歸以來,中央一直不遺餘力地支持澳門特區的發展,而澳門特區也願意主動融入和助力國家發展大局。一方面,澳門特區始終堅持與國家同屬命運共同體的發展定位,從不抗拒與內地的交流合作和融合發展,願意主動融入國家的發展大局,並借助國家的優勢來更好地發展澳門。澳門融入國家發展的一個最重要的體現就是積極投入粵港澳大灣區建設過程中。自2017年7月1日《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協定》在香港簽署,粵港澳大灣區建設正式啟動以來,澳門特區就以高度的熱情投入到粵港澳大灣區的建設過程中。2018年8月國務院辦公廳印發《港澳台居民居住證申領發放辦法》,允許澳門居民于2018年9月1日起申領中華人民共和國港澳居民居住證,持有居住證的澳門居民在居住地依法享受勞動就業,參加社會保險,繳存、提取和使用住房公積金的權利,同時在乘坐交通工具、住宿旅館、辦理金融業務、購買門票、辦理機動車登記、申領機動車駕照、參加職業資格考試等方面享有便利。截至2020年3月,已有約6,600名澳門居民持有珠海居住證。[10]2018年11月30日,澳門街坊會聯合總會廣東辦事處中山站正式開始運作,主要為在中山創業、工作、就學、置業、居住的澳門居民提供協助服務,開創了澳門非政府組織代表機構進駐內地的先河。由2020年1月1日起,澳門居民可以在內地參加社會保險。根據珠海市人力資源和社會保障局2020年第一季度的統計資料,截至2020年3月,在珠海參加職工五險的澳門居民已有2,719人。[11]目前,與澳門一水之隔的珠海橫琴島更是成為澳門融入國家發展大局的一個優先選擇的“切入點”。[12]特別是隨着2021年9月《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的出台,中央更是大力支持澳門通過橫琴的平台,與內地走向深度融合。未來橫琴必將成為促進澳門經濟適度多元發展的新平台,便利澳門居民生活就業的新空間,豐富“一國兩制”實踐的新示範,推動粵港澳大灣區建設的新高地。

與此同時,澳門也願意積極配合國家發展戰略,盡力發揮澳門所長,助力國家發展。澳門雖然地方不大、人口不多,但是在與內地的區域合作以及國家整體發展戰略中,也能發揮一定的積極作用。首先,在對我國文化和形象的宣傳推廣方面,自回歸以來,澳門憑藉中央的“自由行”政策以及自身多元文化和諧共處的傳統、獨特的博彩旅遊元素、世界級的綜合旅遊度假設施、豐富的國際活動和獲得聯合國教科文組織肯定的“創意城市美食之都”的美譽等方面的優勢,在促進旅遊業發展方面取得了巨大的成績。旅遊業的發展以及澳門自身所具有的對外聯繫廣泛的有利條件,使得澳門在對外傳播中華優秀文化,宣介國家的方針政策,塑造和推廣我國正面形象方面發揮了積極的作用。其次,在助力國家進一步對外開放方面,澳門積極搭建中國與葡語系國家商貿合作服務平台。基於澳門特殊的歷史背景及其與葡萄牙之間存在的特殊歷史淵源,澳門與葡語國家之間在經濟、社會、文化、法律等方面一直保持着較為密切的聯繫,這是澳門的一張名片,也是澳門的獨特優勢。早在2003年,以“中國-葡語國家經貿合作論壇(澳門)”在澳門的設立為標誌,在中央的支援下,澳門就開始建設中國與葡語國家商貿合作服務平台。多年來,中葡論壇在貿易投資、人力資源、文化交流等不同領域為促進我國與葡語系國家的交流合作做了大量的工作,進一步促進了國家的對外開放。

(七)正確處理愛鄉情懷與國家意識之間的關係,堅持“愛國”與“愛澳”的統一,保障愛國愛澳優良傳統薪火相傳

所謂愛鄉情懷是指一個地方的居民對自己成長和生活的地域及其文化的一種熱愛和歸屬感。一個地方的居民對自己的家鄉有一種歸屬感和認同感,這是非常正常的。但需要注意的是,愛鄉情懷不能與國家意識相對立,否則就容易演變成為地方分離主義的傾向。實際上,愛鄉情懷與國家意識在本質上是統一的,鄉土是國家之下的鄉土,國家是由不同鄉土所組成的國家,鄉土的利益與國家的利益是息息相關、密不可分的。具體到澳門特區而言,澳門居民的“愛澳”精神與“愛國”精神也是統一的,國家為澳門的穩定發展提供支持和保障,而澳門的穩定發展又反過來有利於鞏固和維護國家的統一並促進國家整體的發展,二者之間是相輔相成、互相促進的。

澳門特區在處理愛鄉情懷與國家意識之間的關係時,始終堅持多元包容而非二元對立的觀點,沒有將愛鄉意識與國家意識對立起來。無論是在回歸前還是回歸後,絕大多數澳門居民沒有將澳門看作一個獨立的政治實體而試圖與國家整體切割開來;沒有將澳門想像或刻畫成為一個“受害者”的形象,而將國家想像或刻畫成為一個“加害者”或“侵略者”的形象,沒有提出類似香港的“反赤化”、“反對中國殖民”等主張;沒有將內地與澳門的制度和文化差異視為先進與落後、高尚與低劣的區別,從而試圖以澳門的制度否定或取代內地的制度;也沒有試圖在內地與澳門之間構築一道“防火牆”,斷絕澳門與內地之間的往來,沒有出現類似香港的“驅蝗行動”[13]、“光復上水行動”[14]、“噓國歌事件”[15]、反“23條立法”、反國民教育、反高鐵等極端的反對或排斥國家的行為。[16]相反,絕大多數的澳門居民願意接受愛鄉情懷與國家意識的統一以及“愛國”與“愛澳”的統一,願意尊重和包容內地的制度和文化,能夠較為全面、客觀地看待國家在發展過程中出現的問題。長期以來,澳門居民對國家的認同始終處於較高的水準。

上述成績的取得與澳門特區高度重視培養澳門居民的國家意識和國家認同觀念是分不開的。自回歸以來,在培養澳門居民的國家意識,增強澳門居民的國家認同方面,澳門特區作了大量的工作。以憲法和基本法的宣傳教育為例,憲法和基本法的宣傳教育是澳門特區愛國愛澳教育的重要組成部分。自回歸以來,澳門特區建立起了一套由政府、學校和民間社團共同參與,覆蓋社會各個層面的“一國兩制”和憲法、基本法宣傳教育體系。在這套體系中,有以澳門法務局、教育及青年發展局、行政公職局、民政總署(市政署)為代表的相關政府部門,以澳門基本法推廣協會為代表的各民間社團,以及澳門高等和非高等教育各階段的不同學校的共同參與,通過各自舉辦或相互合辦與憲法和基本法相關的各類學習研究和宣傳推廣活動,形成憲法和基本法宣傳教育的合力,對鞏固和發展愛國愛澳力量發揮了非常重要的作用。[17]正是通過這些系統化、長期化、形式各異的“一國兩制”和憲法、基本法的宣傳教育活動,澳門特區進一步鞏固和發展了愛國愛澳力量,使愛國愛澳力量在澳門社會的各個層面都佔據了優勢或主導地位。二十年來,澳門特區管治隊伍在面對“一國兩制”實施過程中的重大原則問題時,能夠做到立場堅定,勇於承擔,捍衛憲法和基本法的權威。[18]澳門愛國愛澳的社會力量也在支援、監督特區政府依法、科學施政,以及提供民生服務、維護社會穩定方面發揮了重要的作用。這些都證明了堅持“愛國”與“愛澳”的統一,鞏固和發展愛國愛澳力量,保持愛國愛澳優良傳統薪火相傳也是二十年來澳門特區成功實踐“一國兩制”的重要經驗之一。

(八)正確處理促進經濟發展與推動政治進步之間的關係,注重發展經濟、改善民生

經濟發展與政治進步都是澳門特區應當追求的目標,但二者相較,經濟發展無疑是澳門特區“一國兩制”實踐更為重要的目標。“經濟基礎決定上層建築”,發展經濟是“一國兩制”的根本任務之一,也是“一國兩制”能否得到成功實踐的關鍵。只有發展經濟、改善民生,讓廣大澳門居民切實感受到“一國兩制”為澳門特區和澳門居民生活所帶來的巨大變化和好處,澳門居民才能真正擁護“一國兩制”方針,願意堅決維護“一國兩制”方針。在發展經濟、改善民生的基礎上,澳門特區可以因應自身的實際情況,循序漸進推動民主政治穩步發展,但不能本末倒置,脫離自身的實際情況,片面追求政治民主化,忽略發展經濟和改善民生的需求而糾纏於政治發展的掙拗之中。2017年7月1日,國家主席習近平在出席慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮時也指出,發展是解決香港各種問題的金鑰匙……因此要始終聚焦發展這個第一要務,把主要精力集中到搞建設、謀發展上來。[19]回歸以來,澳門特區正是牢牢抓住了發展這一核心主題,集中精力發展經濟、改善民生,才有了今天的發展成績。

經濟的發展和民生的改善又為澳門保持社會穩定奠定了良好的基礎。經濟發展、民生改善有利於保持社會穩定,避免爆發社會運動,這是被20年澳門“一國兩制”實踐所證明的一條規律。澳門回歸以來,除了2014年發生的“反離補法案”遊行示威外,其他的幾次大規模的遊行示威活動都與當時的經濟低迷、民生困境有關。[20]比如,回歸初期,澳門經濟發展情況尚未從回歸前持續衰退的環境中完全復甦過來,失業率高企,2000年澳門的總體失業率高達6.8%。這就導致2000年5-7月期間,澳門失業人士發起多次遊行示威活動,希望政府制定一系列政策措施舒緩失業情況。2000年7月2日失業人士發起的遊行活動最終還演變成部分遊行人士向警方投擲石塊和棚竹,企圖改變原定遊行路線,而警方出動防爆車和防暴隊施放催淚彈驅散人群的嚴重警民衝突,引起騷亂。[21]又如,2006年,澳門的失業率雖然保持在3.5%左右,比起回歸初期有了大幅下降,但外地雇員數量持續增加,對澳門本地居民的就業構成壓力。這也導致2006年5月1日,有數千人發起“驅除黑工,削減外勞”的遊行示威活動,最終也引發警民衝突。[22]注重發展經濟、改善民生,並以此為基礎減少社會矛盾,保持社會穩定,這也是澳門特區“一國兩制”成功實踐的寶貴經驗之一。

(九)正確處理尊重社會多元意見與維護社會穩定之間的關係,兼顧社會多元利益,維護社會和諧穩定

一個社會是由不同的人、不同的界別組成的,因此在一個多元社會存在多元的意見和不同的利益訴求,這是十分正常的。但不同界別、不同意見之間應當互相尊重、互相協商,以期實現兼顧社會多元利益,凝聚社會最大共識,維護社會和諧穩定的目的。不能刻意製造不同階層和界別之間的對立和矛盾,撕裂社會,使社會陷入不同階層、不同界別激烈對立、對抗的漩渦。習近平主席高度重視凝聚社會共識、維護社會穩定的重要性,其曾指出:“‘一國兩制’包含了中華文化中的和合理念,體現的一個重要精神就是求大同、存大異。香港是一個多元社會,對一些具體問題存在不同意見甚至重大分歧並不奇怪,但如果陷入‘泛政治化’的旋渦,人為製造對立、對抗,那就不僅於事無補,而且會嚴重阻礙經濟社會發展。只有凡事都着眼大局,理性溝通,凝聚共識,才能逐步解決問題。”[23]

自回歸以來,澳門特區非常注重不同階層和界別之間的民主協商、均衡參與,努力實現兼顧社會多元利益,維持社會穩定,這也是澳門“一國兩制”成功實踐的重要經驗之一。以澳門特區政制發展的歷程為例,《澳門基本法》附件二所規定的立法會產生辦法及其在2012年所作的修改都充分體現出澳門特區注重保障不同階層、不同界別的均衡參與,兼顧社會多元利益的精神。

實際上,澳門的立法會選舉制度在確立之初就包含了兼顧社會各階層各界別利益的設計初衷和立法精神。1976年《澳門組織章程》第21條第4款明確指出:“間接投票選舉的目的系為着保證道德、文化、救濟及經濟利益能有代表”,避免實力強大的社會階層通過直接選舉壟斷立法會議席,體現了各階層均衡參與,兼顧社會不同階層不同界別利益的立法精神。回歸之後澳門基本法在規定立法會產生辦法時,也遵循了相同的立法精神。在澳門基本法所規定的澳門立法會的構成中,既有由選民直接選舉產生的議員,也有通過間接選舉和行政長官委任產生的議員。其中,直接選舉的方式能夠更有效地保證議員對選民負責,受選民的監督。而間接選舉的方式則能夠使不同階層和界別的代表,特別是對澳門社會有重要意義的界別代表,有法定的管道進入立法會,實現不同階層、不同界別在澳門政治生活中的均衡參與,對於保護社會不同階層和界別的利益能夠發揮重要作用。而行政長官通過委任的方式,讓在直接選舉和間接選舉中沒有代表當選的階層和界別能夠有機會以委任議員的身份直接進入代議機關,同樣可以達到平衡立法會內部不同階層和界別比例、保證各階層和界別均衡參與的目的。

2012年,在對澳門基本法附件二所規定的立法會產生辦法進行修改時,中央和澳門特區仍然堅持了均衡參與、利益兼顧的精神。2012年2月19日全國人大常委會通過的《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》中明確規定,有關澳門特別行政區立法會產生辦法的任何修改,都應該遵循有利於兼顧澳門社會各階層各界別利益的原則。全國人大常委會副秘書長喬曉陽在澳門各界人士座談會上談及《決定》所遵循的原則時指出“決定強調兼顧澳門社會各階層各界別的利益,即遵循包容性原則”,這主要是因為:第一,澳門是中華人民共和國的一個特別行政區,實際上就是一個城市,一個城市的管理與一個國家的管理有着根本的區別,一個城市的管理,更要強調市民的廣泛參與,體現均衡參與。第二,與澳門的多元社會相適應。一個多元的社會,需要包容的精神,需要保證社會各階層、各界別在立法會中有其代表,有正式的途徑和管道來表達他們的利益和訴求。第三,與澳門的政治文化特點相適應。澳門地方小,社群和諧相處,不宜搞對抗性選舉政治,通過直接選舉議員、間接選舉議員、委任議員三部分共同組成立法會的設計,能夠實現各方面利益和訴求,實現社會和諧。[24]正是在這樣的精神指引下,澳門特區繼續保持基本法附件二關於立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定長期不變,為實現澳門各階層各界別的均衡參與,兼顧社會多元利益,凝聚社會最大共識,保持社會和諧穩定,繼續發揮積極作用。

 


 

 



[1] 澳門大學法學院高級導師、全國港澳研究會會員、法學博士

[2] 習近平:《在慶祝澳門回歸祖國20周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話》,2019年12月20日。

[3] 習近平:《在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話》,2017年7月1日。

[4] 駱偉建:《論“一國兩制”成功實施的兩個必要條件》,載于楊允中、陳端洪主編:《“一國兩制”澳門實踐二十年:回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈26周年學術研討會論文集》,澳門:澳門基本法推廣協會出版,2019年6月,第100頁。

[5] 見《澳門特別行政區終審法院第100/2014號合議庭裁判》,2014年8月18日,載於澳門特別行政區法院網:http://www.court.gov.mo/zh/subpage/researchjudgments?court=tui,最後存取時間:2022年2月15日。

[6] 冷鐵勳:《切實維護國家安全——澳門成功實踐“一國兩制”的寶貴經驗之一》,載於楊允中、陳端洪主編:《“一國兩制”澳門實踐二十年:回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈26周年學術研討會論文集》,澳門:澳門基本法推廣協會出版,2019年6月,第58-59頁。

[7] 駱偉建:《論“一國兩制”成功實施的兩個必要條件》,載于楊允中、陳端洪主編:《“一國兩制”澳門實踐二十年:回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈26周年學術研討會論文集》,澳門:澳門基本法推廣協會出版,2019年6月,第100頁。

[8] 《重大工程先交立法會?政府:有違基本法》,載於《論盡媒體》網站,

http://aamacau.com/2015/08/10/%E9%87%8D%E5%A4%A7%E5%B7%A5%E7%A8%8B%E5%85%88%E4%BA%A4%E7%AB%8B%E6%B3%95%E6%9C%83%EF%BC%9F%E6%94%BF%E5%BA%9C%EF%BC%9A%E6%9C%89%E9%81%95%

E5%9F%BA%E6%9C%AC%E6%B3%95/,最後訪問日期:2022年2月15日。

[9] 鄧小平:《鄧小平論“一國兩制”》,香港:三聯書店(香港)有限公司,2004年,第39-40頁。

[10] 《四類人入境獲珠海豁免隔離》,載於《正報》2020年3月28日。

[11] 《港澳居民在珠海參保人數保持增長態勢》,載於:http://www.cnbayarea.org.cn/homepage/news/content/post_258107.html,最後訪問日期:2022年2月15日。

[12] 楊道匡:《澳門:向海而興 深化粵澳合作》,載於《經濟日報》2016年2月6日。

[13] 2012年初,北京大學教授孔慶東在內地發表了“香港人很多是狗”的言論,認為香港至今仍沒有完成“去殖民化”的任務,引發內地線民與香港線民互稱對方對“狗”及“蝗蟲”的網路罵戰。同年初,香港《蘋果日報》上刊登了一則暗諷內地遊客是蝗蟲的廣告。此後,香港一些反內地的極端組織多次舉辦針對內地遊客的示威活動,表達對內地遊客的不友好和不歡迎。

[14] 自2012年以來,香港發生多次於港鐵東鐵線“上水站”進行示威,抗議水貨客進行走私活動、抗議內地遊客來港採購奶粉和日用品的“光復上水”行動。

[15] 部分香港球迷在2015年6月及9月進行的三場世界盃預選賽主場賽事中對現場奏響的中華人民共和國國歌報以噓聲,喝倒彩,導致香港足球總會遭國際足聯警告及罰款。

[16] 陳志峰、江華:《“一國兩制”視角下的澳門本土意識探析》,載於《廣東行政學院學報》第30卷第2期,2018年4月。

[17] 江華:《加強憲法和基本法宣傳教育 保障愛國愛澳傳統薪火相傳》,載於《港澳研究》2018年第2期(總第19期),2018年4月。

[18] 駱偉建:《論“一國兩制”成功實施的兩個必要條件》,載於楊允中、陳端洪主編:《“一國兩制”澳門實踐二十年:回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈26周年學術研討會論文集》,澳門:澳門基本法推廣協會出版,2019年6月,第98頁。

[19]《習近平在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話(全文)》,2017年7月1日,載於新華網:http://www.xinhuanet.com//politics/2017-07/01/c_1121247124.htm,最後訪問日期:2022年2月15日。

[20] 駱偉建:《論“一國兩制”成功實施的兩個必要條件》,載於楊允中、陳端洪主編:《“一國兩制”澳門實踐二十年:回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈26周年學術研討會論文集》,澳門:澳門基本法推廣協會出版,2019年6月,第97頁。

[21]《澳門失業工人遊行請願與警員發生衝突》,載於新浪網:http://news.sina.com.cn/china/2000-07-04/103745.html,最後訪問日期:2022年2月15日。

[22] 駱偉建:《論“一國兩制”成功實施的兩個必要條件》,載於楊允中、陳端洪主編:《“一國兩制”澳門實踐二十年:回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈26周年學術研討會論文集》,澳門:澳門基本法推廣協會出版,2019年6月,第97頁。

[23] 《習近平在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話(全文)》,2017年7月1日,載於新華網:http://www.xinhuanet.com//politics/2017-07/01/c_1121247124.htm,最後訪問日期:2022年2月15日。

[24] 參見喬曉陽在澳門各界座談會上的講話,《全國人大常委會決定遵循的原則》,2012年3月1日。

更新日期: 2022-06-01