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澳門特別行政區維護國家安全體制機制建設的歷程和特點 王禹
澳門特別行政區維護國家安全體制機制建設的歷程和特點
王禹[1]

 

一. 維護國家安全是“一國兩制”的應有之義

     任何國家都要首先確保國家生存、領土完整和保護本國公民生命安全,促進人民的經濟福利和幸福,保持社會制度和政府體系的自主性和有效運行。國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態,以及保障持續安全狀態的能力。國家安全是國家生存和發展的基本前提。

    當前世界正處於百年未有之大變局中,科技發展突飛猛進,重大傳染性疾病、氣候變化、恐怖主義和網路安全等問題突出,地區熱點問題此起彼伏,大國博弈激烈,國際局勢面臨的不確定性和不穩定性加劇。我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富,時空領域比歷史上任何時候都要寬廣,內外因素比歷史上任何時候都要複雜。

澳門特別行政區是中華人民共和國的不可分離部分,是中華人民共和國的一個享有高度自治權、直轄於中央人民政府的地方行政區域。推進澳門特色“一國兩制”實踐行穩致遠,必須堅持“一國”是“兩制”的基礎和前提。只有維護“一國”的安全,在澳門特別行政區堅決防範、懲治危害國家安全的行為和活動,才能為“兩制”的發展提供安全的社會環境,為澳門特別行政區的長期繁榮奠定堅實基礎。

 

二. 澳門特別行政區維護國家安全體制機制建設的歷程

(一)率先完成二十三條立法

澳門基本法第23條規定,“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動,禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”澳門特區政府和社會各界對維護國家安全有廣泛共識,高度重視二十三條的立法問題。澳門特區政府為落實二十三條立法作了大量的準備工作,包括比較法律資料準備、調查研究和論證諮詢等。

在香港2003年二十三條立法未能完成的情況下,2008年10月22日澳門特區政府宣佈,已根據基本法第23條規定完成《維護國家安全法》(草案)的草擬工作,並即時啟動《維護國家安全法》的諮詢工作。2008年12月16日澳門特區政府向立法會提交了《維護國家安全法》法案。2009年1月5日,澳門立法會一般性通過《維護國家安全法》。2月25日進行細則性審議,對《維護國家安全法》法案進行逐條表決。所有條文均獲高票通過,其中大部分條文獲全票通過。2月26日行政長官簽署了《維護國家安全法》法案,即第2/2009號法律,並刊登於特區公報後翌日,即2009年3月3日生效。

澳門特別行政區第2/2009號法律《維護國家安全法》根據澳門實際情況,並在平衡和維護澳門基本法所規定的澳門居民所享有的各項權利和自由的情況下,落實了澳門基本法第23條所規定的自行立法維護國家安全的憲制責任,填補了澳門刑法在維護國家安全的法律空白,完善了以憲法和澳門基本法為共同憲制基礎的澳門本地法律體系。

(二)推進國家安全其他刑事制度建設

澳門特別行政區在國家安全其他方面的刑事制度建設主要有通過第3/2006號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》和第13/2009號法律《網絡安全法》以及其他相關法律等。

恐怖主義是指通過暴力、破壞、恐嚇等手段,製造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產或脅迫政權機關等,以實現其政治、意識形態等目的的主張和行為。2006年澳門立法會通過第3/2006號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》,規定二人或二人以上的集合,其在協同下行動,以暴力阻止、變更或顛覆已在澳門特別行政區確立的政治、經濟或社會制度的運作,或迫使公共當局作出一行為,放棄作出一行為或容忍他人作出一行為,又或威嚇某些人、某人群或一般居民,只要按有關事實的性質或作出時的背景,該等事實可嚴重損害澳門特別行政區或所威嚇的居民,即構成恐怖主義犯罪。

網路空間是億萬民眾共同的精神家園,網路和資訊安全牽涉到國家安全和社會穩定,對國家安全和社會穩定牽一發而動全身。2009年澳門立法會通過了第13/2009號法律《網絡安全法》,規定網路安全方面的義務和責任,透過強化公共和私人機構營運的關鍵基礎設施的網路安全,以維護公共安全、公共秩序及社會穩定等重大公共利益。

2021年澳門特區政府向立法會提交了《通訊截取及保障法律制度》(法律草案),現正在審議中。

(三)推進國家安全決策機制建設

2018年澳門特區政府制定了第22/2018號行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》。澳門特別行政區維護國家安全委員會由行政長官擔任主席,成員還包括:(1)行政法務司司長;(2)保安司司長,並由其擔任副主席;(3)警察總局局長;(4)行政長官辦公室主任;(5)保安司司長辦公室主任;(6)法務局局長;(7)司法警察局局長;(8)行政長官辦公室一名顧問;(9)保安司司長辦公室一名顧問。 澳門特別行政區維護國家安全委員會的職權為:(1)統籌、協調澳門特別行政區維護國家主權、安全及發展利益的工作,並研究落實有關部署以及行政長官的相關指示及要求;(2)分析研判澳門特別行政區涉及國家安全及社會穩定的形勢,規劃有關工作並提出意見及建議;(3)協助制定澳門特別行政區維護國家安全政策;(4)統籌推進澳門特別行政區與國家安全有關的法律制度建設;(5)統籌處理澳門特別行政區涉及國家安全事務的其他事宜。

2021年11月30日,中央人民政府向澳門特別行政區行政長官作出批復,決定在澳門特別行政區維護國家安全委員會設立國家安全事務顧問和國家安全技術顧問。2022年3月21日國務院任命澳門中聯辦主任傅自應為澳門特別行政區維護國家安全委員會國家安全事務顧問,副主任鄭新聰及部長殷樹華為澳門特別行政區維護國家安全委員會國家安全技術顧問。

(四)推進國家安全執行機制建設

2019年澳門立法會通過了第4/2019號法律修改《司法組織綱要法》規定,針對《維護國家安全法》所規定的罪行,審理法官應由法官委員會在確定委任且為中國公民的法官中預先指定,有關指定為期兩年;參與上述訴訟的檢察官應由檢察長從確定委任且為中國公民的檢察院司法官中指定。

2020年澳門立法會通過第14/2020號法律《修改第5/2006號法律《司法警察局》,規定澳門司法警察局在組織架構上設立國家安全情報工作處、國家安全罪案調查處、國家安全行動支援處、國家安全事務綜合處、恐怖主義罪案預警及調查處、網路安全處。

(五)推進國家安全意識的教育和推廣

《中華人民共和國國家安全法》第14條規定:“每年4月15日為全民國家安全教育日”,第76條規定,“國家加強國家安全新聞宣傳和輿論引導,通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動,將國家安全教育納入國民教育體系和公務員教育培訓體系,增強全民國家安全意識。”。

2018年4月15日澳門開始舉辦為期半個月的國家安全教育展。2019年4月15日改為一個月。2022年4月15日開始的澳門國家安全教育展,文字結合逾多幅圖片和多段影片,展示在總體國家安全觀的引領下,國家統籌發展與安全,沉着應對百年變局和世紀疫情,推動新時代國家安全取得的一系列成就,以及特區政府為維護國家安全、推進“一國兩制”穩步向前的各項舉措和成果。

 

三. 澳門特別行政區維護國家安全體制機制建設的特點

(一)自覺性

澳門特區政府和社會各界對“一國”是“兩制”的基礎和前提、有“國”才有“家”,國家安全是澳門特別行政區實現長期繁榮穩定的根本保障有清醒認識和堅定立場。在2003年香港國家安全刑事立法未完成的情況下,2009年通過了澳門特別行政區《維護國家安全法》,率先完成了二十三條立法,落實澳門特別行政區有維護國家安全的憲製責任。2018年率先成立了以行政長官為主席的特別行政區維護國家安全委員會。

2018年4月15日由澳門特區政府和澳門中聯辦的國家安全教育展,是我國兩個特別行政區內首個舉辦的國家安全展,共接待參觀團組408場次,參觀人員18000餘人次。除了實地參觀,還有近21萬人次通過特區政府和中聯辦的展覽專題網站觀看了展覽內容,成效超出預期。此後歷年都有舉辦,觀看人數進一步增加。通過觀看展覽,國家安全至上和總體國家安全觀的構成體系被進一步明確認識,澳門社會更加堅定了對國家安全體制機制建設的自覺性。

(二)系統性

    國家安全內涵豐富,既指國家處於沒有危險的狀態,又指國家維護這種沒有危險狀態的能力。國家安全不是多個領域安全的簡單相加,而是一個環環相扣的有機系統。社會上哪一個環節、領域出現問題,都會影響、波及整個國家安全。貫徹總體國家觀,必須秉持系統思維。

澳門維護國家安全的制度機制建設,不僅僅只是完成基本法二十三條立法,而是其他在國家安全的決策機制、執行機制和其他刑事機制都有持續推進,貫徹了總體國家安全觀的系統思維。如2006年制定了《預防及遏制恐怖主義犯罪》、2018年成立維護國家安全委員會,2019年修改法律確定由中國籍法官審理《國家安全法》所規定的罪行,2020年在司法警察局成立專門的執法部門等。

(三)特色性

    澳門特別行政區的地區安全既是整個國家安全的重要組成部分,也與整個國家安全存在着密切的聯動關係。澳門回歸後“一國兩制”實踐取得成功,其中一個重要原因就是澳門基本法在制定和實施過程中注意與澳門實際情況相結合,實事求是。

澳門特別行政區維護國家安全體制機制建設體現了與澳門實際情況相結合的特色性。如在澳門特別行政區維護國家安全委員會設置由中央人民政府任命的國家安全事務顧問和國家安全技術顧問,既體現了中央全面管治權和特區高度自治權在國家安全領域的有機結合,又體現了澳門特色“一國兩制”的自身特點。

 

四. 進一步推進澳門特別行政區維護國家安全體制機制建設

維護國家安全既是全國各族人民的根本利益所在,也是澳門特別行政區必須承擔的憲制責任。澳門回歸後,嚴格按照憲法基本法辦事,率先完成維護基本法二十三條立法,將國家安全和澳門特別特別行政區安全緊密結合,不斷推進國家安全法律制度和執行機制建設;廣泛開展國家安全教育,將國家安全教育和憲法基本法宣傳推廣有效結合;逐步形成具有自身特色、與澳門實際情況相適應的維護國家安全體系。

澳門特別行政區的地區安全本身就是國家安全的重要組成。應當立足總體國家安全觀,“圖之於未萌,慮之於未有”,進一步推進澳門特區維護國家安全的法律體系建設。當前,考慮到第2/2009號法律《維護國家安全法》已實施逾十年,可針對澳門社會的新情況新問題進行與時俱進的修改。

國家安全涵蓋領域十分廣泛。不同領域的安全相互聯繫,相互影響,並在一定條件下相互轉化。應當秉持戰略思維和系統思維,統籌發展和安全,增強憂患意識,做到居安思危,從更高的站位、更開闊的思維和視野推進澳門特區的國家安全維護工作的法制建設,維護經濟、文化安全方面的內容納入到安全體系,更加有效地抵禦各種風險和威脅,全力維護國家和澳門社會的穩定,推進澳門特色“一國兩制”實踐行穩致遠。

 



[1]全國人大常委會澳門基本法委員會委員、澳門大學法學院教授

更新日期: 2022-06-01