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網絡結構範型下,澳門社團的社會治理協同創新 朱英嘉、楊紫薇

 

網絡結構範型下,澳門社團的社會治理協同創新
朱英嘉、楊紫薇*

 

前言

全球問題的出現,政府在許多議題的掌握上相對弱化,在加上政府無法承擔所有問題,部分問題便由社團擔任起相關的責任。澳門是一個微型社會也是移民社會,長期以來,人與人之間關係緊密,形成了相容並包、和諧共處的社會特性。澳門和諧社會是由政策政治制度及管理體制構建而來。回歸以來, 因應社會運行的連續性需要,澳門仍在回歸後仍然發揮其影響力,特區政府在社會治理過程中引入了不少新的治理理念與社會治理模式。[1]社團為在行政主導體制下,澳門多次通過政府與社團共同合作因應各種風險。澳門“四位一體”的社會治理體系,保障了《基本法》實施和“一國兩制”實踐,提高了治理效率提供社會的堅實基礎及保障,在行政主導下,澳門準確貫徹“一國兩制”方針,堅定支持行政長官和特區政府依法施政,推動 “一國兩制”行穩致遠,實踐澳門“一國兩制”的治理典範,另一方面澳門特區政府本著以人為本、服務為先,多方參與、共同治理,統籌兼顧、協商協調,依法管理、綜合各項措施形塑澳門特色的治理機制。

 

一、在行政主導下,社團發揮社會治理的堅實作用力是社會發展的重要基石

    在行政主導下,治理則是一個上下互動的管理過程,它主要通過合作、協商、確立共同目標等方式進行對公共事務的管理,社團亦在政府體制中發揮積極的作用。以傳統結合創新社會治理體制機制,提升社會治理的能力和水準是當前促進國家治理體系和治理能力現代化建設的基本要求。澳門社團功能性複合化形成覆蓋全社會的重要網絡,與政府及民間形成互助關係且社會治理多元化的治理內涵,構建社會各階層利益相關的平等合作治理的協商解決機制。澳門特區政府以提升公共服務、公共水平和質量為目標,以民生問題為切入點,完善社會政策,加強弱視家庭保障。為提高服務質量及水平,許多功能性的社團建立服務據點,以推行公共服務,服務社會走進居民生活。社團相較政府組織,彈性大、功能性強,再加上部分社團背負培養人才功能性,通過實際行動配合政府及社會需求有利於通過服務經驗,洞察社會脈動。社團是社會共同體的凝聚力量,澳門社團長期以來通過教育宣傳,激發居民社會責任及公益意識,近年來,各社團並以專業化服務開展社會服務,並以綜合服務向下延伸。澳門社團幾乎由“愛國愛澳”居民組成,回歸以來澳門社團在選舉參與、政策諮詢及倡導、政治人才培養及輸送、權益保護等政治參與同樣也強化社團的政治功能性及其專業性,這幾年社團在政治人才培養上轉向綜合化及專業化發展。在此思維下,持續關注社團活動模式創新;自身可持續發展;在所處社會中的影響力;以及社團在不斷變化的區域關係中的角色定位是影響社團可持續發展的重要因素。

 

(一)澳門社團功能社會治理實踐的路徑

澳門特區政府秉持“以人為本”是社會管理的重要原則,面對社會多元需求,深化行政管理體系改革,通過政府職能轉變,通過行政手段來解決問題是營建社會良性發展的重要措施,但受制法律及體制,政府在職能無法立即滿足居民需求,一是體制不完善,二是在於行政效率有待提升,面對社會的多元需求,澳門社團這幾年逐步以建立適應現代化的社會治理需求作為機制,以深化社會、居民以及市場關係作為職能轉型,除了服務本地居民,作為創新社會治理特色,澳門社團進一步發揮地理優勢,以橫琴新家園做為平台,探索並支持澳門在橫琴成立仲介服務,以服務澳門居民規劃澳門在橫琴新區的新型管理模式,積極推動澳門管理模式,管理及服務需求等創新試驗,以引入社工,結合先進的設備及新穎的服務手法,為在橫琴創業、就業、就學、居住、旅遊以及養老的澳門居民及橫琴本地居民提供專業化、針對性、精細化的服務可視為澳門特色與橫琴實際的有機結合。[2] 澳門社團通過服務營建良好社會秩序,並以落實社會穩定發展及社會需求作為的職能轉換,為社會治理體制建立服務型的社會管理新格局。

 

(二) 社團相對應的治理基礎為提供社會發展逐步提升的作要動力

社團是民意表達機制的渠道。社團和居民推動的民間議題,在社會中的發酵,逐漸被納入政府議程之中。例如動物保護議題,城市環境等議題皆說明了居民聲音發展成為政策議題的過程。全球治理作用下,社會議題日趨多元,居民關心的議題及社團行動範圍更為擴增,社會治理與社會實踐構建社會治理,澳門經濟、政治、文化等各領域機制及社會治理是以現代化為前提。在行政主導體制下,政府與社團共同合作,因應新冠疫情可能發生的問題,社團落實基層服務降低民眾可能失業、失工帶來的風險。社團作為社會治理的功能性,自新冠疫情爆發以來,作為第一防線,在社會傳播及穩定社會功能上起了相當大的作用。通過 “政府-社團”、“政府-社團-居民”合力應對疫情。澳門特區政府和社團與社會之間關係的制度安排與制度運行,塑造澳門社團社會的特殊管理模式,決定著社會治理效能,澳門在社會治理中的作用也是政府下放權力的過程中產生的作用。澳門的社區管理體系,是典型的政府主導與社團高度自治相結合的模式。在政府部門有限的資源下,政府通過與社團合作發揮抗疫的力量。在組織上,政府迅速匯總並處理資訊,通過調配職能及管理在危機時期發揮較大的作用。社團通過與政府及居民溝通發揮訊息溝通順暢使得政府和社會中發揮較好的管理作用,也通過社群網絡,如微信貼文、臉書都形式從而採取相應防範措施,降低恐慌情緒。社團組織並主動掌握居民焦慮及需求,協助政府做好資訊做出及時回應,總之,社團是澳門社會治理不可或缺的重要角色。

 

二、 當前澳門社團社會在發展中的主要問題

(一)澳門社團資源依賴深,社團“造血能力”不足

長期以來社團被視為政府功能的補充或互補者,在功能上是補充或互補關係,在財貨供給上對政府依賴深,政府是社團服務經費的提供者,通過政府授權,社團發揮服務及社會服務的輸送功能。政府與社團的互動關係包括可從目的、資源、供給上一探究竟。多數的社團重視公共服務,就資源依賴來看,組織生存的關鍵在於獲得多少資源,隨著組織對政府的依賴越深,當政府財政收支減少,社團的組織營運也可能受到衝擊。社團在財政上缺乏自主性,自身發展多仰賴政府在無形中也抑制了組織自身的模式創新。澳門自回歸以來,社團數量猛爆式增長,1999年-2008年澳門社團進入增長期,2009年至今進入持續發展期,目前澳門社團數量已超過一萬個。隨著社會發展需求及居民權利意識甦醒,各種維護工人權益,維護勞工、爭取環保及環境保護社團紛沓而來。工商類及國際社會工藝等形式的社團同樣明顯增加。[3]基於歷史因素,長期以來政府給予社團資助,在經濟成長的情況下,政府提供社團資源,也帶動社團蓬勃發展,澳門多數的社團仰賴政府補助,除澳門日報讀者公益金和同善堂的勸捐活動外,其他社團很少以“籌募聯盟”的方式運作。[4]澳門社團最大的資助部門為澳門基金會,基金會最大的一項資金來源是“澳門特區娛樂場幸運博彩專營承批公司及轉批給公司毛收入1.6%的撥款”,長期仰賴政府資助的模式導致多數的社團缺乏“造血”的能力,倘若政府一旦減少補助,社團組織及內部發展勢必受到衝擊,也可能影響社會及政治穩定性,在社會穩定發展的思考上,政府應循序漸進,以推動社團效率以獲得最佳的產出水準最為目標,協調資源布局平衡,使政府與社團的關係更為恰當。

 

(二)公民權利及專業知識反應澳門社會的需求變化

社會日趨異質多元且各方面之變化快速,訊息化社會使得社會關心問題更多元且具專業性,如環境保護、食品安全的風險評估及預防、動物保護、教育、經濟發展、區域經濟等議題都凸顯問題的複雜性,這也直接對社會治理形成一種挑戰,因此借助專業人才,推動組織的知識提升,促進政策提升有著積極的作用力。社會服務蘊含的以人為本的柔性管理特徵,可以彌補政府剛性政策和剛性管理的不足。澳門社團屬性多元,專職和專業人員比重少,知識結構和專業背景不全面,因此培養或吸引專業人才參與才能完善社會保障體系,專業社團工作有助推動平等的社會福利政策。

公民權利及專業知識的需求皆是社會的期待,尤其,隨著澳門居民受高等教育日益普及,青年不只追求生活質量也開始追求社會地位及社會影響性,有些青年甚至通過參選將其塑造為社會的改革力量,長期以來,澳門樓價、交通、貧富差距等問題的深層次問題未能獲得解決,部分青年以參政的方式打破原有的澳門政治生態現狀,中產階級及知識分子希望擴大自身的“話語權”,用監督社會進步的角度逐步通過自身的政治理念達到改革動力。相關社群如臉書、推特等,便成為用來傳遞訊息及想法的重要渠道,社群媒體在社會運動中的角色越來越重要,青年參政包袱小且能靈活運用社群媒體主動掌握“議題”的能力在選舉策略中是與社會、青年溝通的重要網絡。相對,傳統社團在社群網絡運用的能力較弱,間接影響政治溝通的掌握。因此系統性分析社會變遷於居民需求,通過網絡資訊及社群媒體將有利於社團在短時間內具備洞察力及創造力,主動掌握居民需求,主動回應居民所需才能及時因應社會變遷。

 

(三)、外在情勢變遷加大對澳門社團挑戰

2020年新冠疫情衝擊全球,世界局勢劇變,產業結構重組、科技快速發展等,打破國際秩序,也打破原有的社會情勢。不只民生問題,社團生存的問題,青年發展等皆是社會發展的問題。新冠疫情使社會焦躁不安,尤其對青年及對社會同樣產生深遠影響。但從長期發展來看,全球化發展對社會及社會價值觀影響最大,資訊及通訊訊息發達,正確或假訊息充斥於日常生活中,將可能間接影響社會和諧發展。港澳社會尤為緊密,資訊及各項交流頻繁,國際思想及文化撞擊相互交鋒將更加明顯。全世界互聯網社會虛假問題的充塞,將牽動更多人的情緒,也將可能間接影響社會和諧發展。

 

1.新冠疫情“可能”影響政府對社團的補助儘管疫苗在全球已經陸續施打,全球共同面臨幾大挑戰:一是,全球經濟活動嚴重衰退,短時間內無法回到疫情前的水平;二是,疫苗問世,在不確定的氛圍下,國際旅遊依然障礙重重;三是,社會仍然要注意失業或被失業的問題。澳門以博彩旅遊業為首的產業對澳門社會及經濟發展舉足輕重。自由行開放後推動澳門經濟增長,“自由行”的為澳門經濟注入巨大的活力。和博彩相關酒店業、飲食業、零售業從中受益,但產業單一化對澳門經濟發展產生深遠的影響,新冠疫情暴露澳門經濟脆弱性,在人流限制及在考慮安全問題上,來澳旅客大幅度減少。澳門經濟受到重創,全年澳門博彩毛收入為604.41億元(澳門元,下同),較2019年全年的2924.55億元下跌79.3%。[5]世界旅遊組織預測最快2024年才能恢復全球旅遊市場。澳門客源多以中國內地人數最多,可能比世界旅遊市場更快復甦,但仍需看待中國經濟發展情況,受賭收銳減影響,政府對社團的資助也將可能間接影響社團未來發展及布局。但短期來看,財政收入短缺恐將對社團的挹注有所影響,在財政收支矛盾凸顯的背景下,穩定社會發展及社會情勢應是重要的目標。通過公共利益、社會發展、社會和諧、社團組織的社會貢獻等各種角度來觀察,政府應視社會需要的整體而系統性的研究和觀察,以推動社團組織改革,逐步通過資助推動社團通過內生動力形成造血的功能,降低社團對政府的全盤依賴。

 

2.受到全球化和資訊化的深刻影響將持續在社會中發揮作用

全球文化、全球政治甚至是西方國家思維無所不在深入我們的日常生活中,從政治影響性來看,中產階級日益重視自身的權益也同樣擔心經濟社會變遷對其影響力。澳門立法議員選舉以來,澳門政治生態也開始產生變化,專業人士及青年參選在某些程度上也反應澳門政治生態的改變。從上一屆立法會選舉來看,專業、監督政府及民生訴求以及青年人參選,尤其反應在年輕人對政治的訴求上。房屋、 交通、醫療、教育等“兵家必爭”的民生訴求外,監督政府、改革公共行政、 推動政制發展等,反映了社會希望立法會能加強對政府的監察、希望政治新變革以及打破過往立法會利益格局的心態。[6]長期以來,青年及中產階級被視為社會的中堅力量,在全球化浪潮及科技網絡影響下,經濟及政治的失衡,造就中產階級萎縮及失落同樣也凸顯在這幾年的社會運動及選舉中。青年的教育、就業、向上流動及期待如得到預期便可能成為極端主義者或反政府者,因此防止青年激進化,需要更多的傾聽及對話。澳門社團政治文化仍根深蒂固,但隨着公民社會的發展及外在環境等影響,澳門政治生態也逐漸產生變化,為了確保社團組織的團隊素質,推廣持續教育與組織內的培訓,提高社會工作者團隊的專業形象,尤其以專業性來推動公共行政改革,監督政府改革的落實及實行是建設服務型政府的重要動力。相對政治議題,澳門選民更為重視民生議題及經濟議題,尤其是房屋、交通及民生的經濟問題最為重要。新冠疫情發生以來,民生、安全、健康是社會發展重要動力,也乘載居民對美好生活嚮往,獲得感、幸福感、安全感“三感”反應居民對社會的期待,提升居民生活質量是社會發展的重要舉措。

 

三、協同社會治理與創新

在行政主導下,政府要維持治理活力及創造力,推進對治理的引導、管理及監督,完善治理標準鞏固治理成果的持續性、穩定性,使得協同治理主體在法律機制的保障前提下,維持治理活力與創造力,推進社會領域各層次、各方面的依法治理。

 

(一)在社會治理中探索社團功能間的“錯位”及“缺位”實現社會組織及功能性的有機發展。實踐社會治理有續發展。澳門社團的功能性有相同的價值,容易集結成相同的社會共識,在社會參與上,除了增強組織活力,社團及組織要充分發揮組織在社會中的協調作用,確保社會資源各項問題都能發揮最大化優勢。

 

(二)集結社團策略聯盟,通過尋找合作條件,互補不足。學者Powell指出策略聯盟效益基礎在於:促進互補資源的結合運用與利益共享;易於促進組織間的相互合作、且易於終止;易於架構隱性勾結關係; 快速進入市場之合作關係;有利於分散未確定之經營風險;易於彈性增加合作對象。[7]在此思維上,服務性社團結合智庫專業性,通過策略聯盟,擴大社會事務的專業能力,以協同治理發揮所長使社會治理發揮更大的效果,也能夠覆蓋組織體制內專業不足的問題。適應社會變遷及專業需求,除了通過組織培養人才,社會治理可以進行功能合作。以用好組織以外的其他社團性功能,將有利於解決專業性及關鍵性問題。

 

(三)社會治理資訊溝通與資訊整合協同機制。持續暢通與居民溝通的各項機制,尤其充份利用互聯網優勢,健全與居民對話及溝通機制,減少社會及不同群體間的猜忌、誤解。相對傳統模式,年輕人更喜歡在社群網絡間表達自身看法,把握負面情緒會侵蝕社會的原則,建議網絡溝通機制,讓不同利益及澳門居民都能表達自身意見以減緩“蝴蝶效應”,通過即時反應及應對緩解社會矛盾。

 

(四)構建與政府相同的輿論陣地,面對全球及虛假問題,社團要自主站在文化與交流的前線。同政府處理好社會虛假問題,構建輿論陣地。面對新時代挑戰,運用自媒體優勢,同政府輿論同頻共振,使其發揮社會宣傳作用性,一方面凝聚共識的作用,堅守意識形態陣地,也要主動在部分議題上發揮話語權的優勢,守護好網絡並建立輿論陣地,做好突發事件的攻防準備,使其宣傳具影響力引導力。

 

(五)澳門政府逐步推行電子政務化以來,在互聯網時代,網絡的治理結構改變甚至進而調整社會關係及網絡間的互動模式,政府和民間合作在許多國家都形成一種普遍的方式,政府通過歸化、方案設計及業務開發,通過政務信息及資源運用,通過科技提高產品和服務,政府通過項目協調的購買服務機制,也協同社會組織,在政府主導下,進而提高社會組織體系的協同治理效率。因此政府不僅可以做為提供服務的中介,在科技將服務延展下,社團可通過與政府協同合作,共同提高公共服務並共同設計提升行政效率及社會服務的較佳方案。

 

    社團轉型及制度創新是一個過程,或許其中可能經歷陣痛期或適應期,但是面對社會發展及外來情勢的變化,轉型及創新是彌補現狀及預期差距而轉型的過程。推動治理現代化是施政的核心,在“一國兩制”體制下,澳門人愛國愛澳的精神,對國家的安全意識不僅深化於澳門的社會文化中,澳門社會服務以民間為主導的特色更是符合社會發展的長遠趨勢。隨著社會變化,社會對政府服務要求越高,也意味社會系統要不斷增強,在與社會的關係上,社團間可通過相互支援,學習進行協同合作,在社團競爭以及合作的基礎上,通過主體及客體運行,使社會資源能夠發揮到極大化的作用,實現社團內部組織模式得到斷強化,以組織外部的合作,實現功能性的優化,在專業及分工的前提下,尋求不同的領域及專業合作,使社會組織及專業性更為強化,使得協同變得更有意義,使縱向及橫向資源都能協同與溝通才能形塑成層次及層次立體化的社會治理結構多樣性。

 

四、結論

社會治理需要逐步向以社區組織為主體、社會自主管理為核心的自組織、協同治理模式轉型。社團作為社會網絡結構的“神經”,是社會的基本單元,協同社會治理需要特別重視發揮它們的作用。政府作為核心主體,要發揮與主導地位相匹配的作用,用好發揮社會組織積極管理,暢通穩定各個社團及個人的利益表達機制,但是也要避免“馬太效應”的可能性,減少不同群體誤解。但在管理上要以實事求是讓社團由下而上,提高社會治理的效率。新時代背景下,行政管理部門、社會、社團自身也應在增強制度政策支持力、增強發展生命力、增強實踐服務力等方面提供支援為社團創造條件,推動社團走向多樣性、功能有效性三個方面進行改革、拓展和提升。一、社團的未來發展不是為了追求自主性的表象,而是通過組織提升,為自身注入更多的活力以因應社會發展需求。二、在推動社會進步發展的腳步上,保障社會公平及社會可持續發展,持續優化政府職能,推動行政效率是持續推動行政改革是建設社會發展公平發展的重要基石。三、持續從維護居民及社會的根本利益的高度出發,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

為適應市場的社會發展以及需求,社團最為社會治理模式的一環,也可能擔負起更多的責任,尤其構建專業及高質量的人才培養對組織發展尤為重要,在創新的思維上透過引入企業創新精神,提升自身體質及服務質量以贏得更廣泛的青年支持。在原有的功能上,澳門社團除了協助政府做好穩定社會的服務功能,在防範虛假訊息上社團更要自主加入愛國的輿論陣地,充分挖掘愛國主義教育要素價值,從維護愛國主義教育高地,實現愛國基地高質量發展。支持澳門居民赴內地,特別是粵港澳大灣區學習、實習、創業、就業,引導港澳青少年將“愛國愛澳”自覺融入國家未來發展。

    從更高的層次及功能性來看,澳門要持續以軟實力作為管理創新模式是實踐社會效應的重要目標。中國與東南亞在地緣政治及經貿投資有密切的利益,然,受外國情勢及地緣政治等影響,外國對中國推廣“軟實力”存有戒心。澳門具備僑鄉角色的特性,有利發揮平台的功能,尤其同鄉會在華人世界有較高的認同性,有利做好內地與東南亞國家及葡語國家的精準聯繫,是澳門發揮社會宣傳效應的其中一項作用。長期以來,澳門有許多同鄉會及慈善組織,在與海外及內地間架構起協同治理的重要作用,由於血緣及文化關聯性,澳門與內地聯繫上起到很好的效果。作為全國僑鄉,澳門在長期的社會經濟發展過程中,回饋鄉里、樂善好施的協同治理、共同治理的社會文化傳統。例如長期以來,澳門和統會、中華文化交流協會、閩台總商會等社團都在兩岸關係中發揮積極作用,以經貿、文化及商業合作對深化兩岸經貿往來發揮積極性的作用對促進兩岸關係和平發展有積極的貢獻。面對國際情勢及環境變遷,社團可充分準備和規劃策略,充分了解國家及粵港澳大灣區需求,以文化及血緣搭建國際華人網絡,通過“平台的角色”做好國際專業人才、科技人才引進的橋頭堡角色,讓澳門更好發揮服務平台的作用。

 

註釋︰



* 朱英嘉為澳門發展策略研究中心研究員、楊紫薇為澳門發展策略研究中心助理研究員。



[1] 參考婁勝華、潘冠瑾、林媛,《新秩序澳門社會治理研究》,(北京:社會科學文獻出版社)頁28。

[2] 〈澳門社團在內地開設的首個綜合社會服務項目在珠海橫琴揭牌〉,《中國(廣東)自由貿易試驗區》,http://ftz.gd.gov.cn/dtyw/content/mpost_2680831.html

[3]  婁勝華,〈回歸後澳門社團發展與社會角色的壇變〉,《二十一世紀評論》,頁15-27。https://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/media/articles/c176-201908022.pdf

[4]  梁佳俊,〈澳門公民社會發展觀察〉,《行政》第25卷,總第九十五期,2012 ,頁9-23。

[5] 〈每月幸運博彩統計資料〉,《澳門特別行政區政府博彩監察協調局》,http://www.dicj.gov.mo/web/cn/information/DadosEstat_mensal/2020/index.html

[6] 莊真真,〈從立法會直選結果看澳門政治生態變化以2009至2017年三屆立法會直接選舉結果為研究對象〉,《澳門研究》,第4期,2017年,頁58-66。

[7] Walter W Powell., (ed.) . The Nonprofit sector : A research handbook. New Haven, CT : Yale University Press, 1987,p33-55.

更新日期: 2021-03-31