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“爱国者治澳”原则与澳门特区宣誓效忠制度的完善 江华

 

“爱国者治澳”原则与澳门特区宣誓效忠制度的完善
江华*
 

2021年3月11日,第十三届全国人民代表大会第四次会议通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》,决定对香港特区的行政长官产生办法和立法会产生办法进行完善,以确保实现以爱国者为主体的“港人治港”,切实提高香港特区的治理效能。《决定》还授权全国人大常委会根据该决定修改《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》,并要求香港特区依照该决定和全国人民代表大会常务委员会修改后的香港基本法附件一《行政长官的产生办法》和附件二《立法会的产生办法和表决程序》,修改香港特区本地有关法律,依法组织、规管相关选举活动,以落实中央相关决定和立法的具体要求。本次中央涉港选举制度相关决定及立法的推出是继2020年中央涉港国安立法出台之后中央从宪制层面进一步完善对香港特区的治理体系的又一重大举措,必将为“一国两制”在香港特区的实践行稳致远,沿着正确的方向前进提供更为坚实的制度保障。同时,这一举措对同样作为特别行政区的澳门也具有重要的参考和借鉴意义。作为同样实行“一国两制”的特别行政区,与“爱国者治港”构成香港“一国两制”实践的根本原则一样,“爱国者治澳”同样是澳门“一国两制”实践应当遵守的根本原则之一,因此澳门特区有必要认真检视现行的制度和机制中是否存在需要进一步补充、完善之处,以保证切实贯彻落实“爱国者治澳”的根本原则。而笔者认为,澳门宣誓效忠制度正是全面落实“爱国者治澳”原则的一个重要举措。虽然澳门特区早在1999年就通过了第4/1999号法律《就职宣誓法》,在《澳门基本法》第101条及第102条相关规定的基础上对澳门特区的宣誓效忠制度作出了进一步的规范,但随着“一国两制”实践的不断发展深入,澳门特区目前的宣誓效忠制度也存在一些不足之处,需要进一步加以完善。

 

一、澳门特区宣誓效忠制度的完善是落实“爱国者治澳”根本原则的必然要求和必要举措

早在上个世纪80年代,“一国两制”构想的创立者邓小平先生就明确提出,“港人治港有个界线和标准,就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。未来香港特区政府的主要成分是爱国者,当然也要容纳别的人,还可以聘请外国人当顾问。”[1]他还明确了爱国者的标准,指出“什么叫爱国者?爱国者的标准是,尊重自己民族,诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权,不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件,不管他们相信资本主义,还是相信封建主义,甚至相信奴隶主义,都是爱国者。”[2]2021年1月27日,习近平主席在听取香港特区行政长官述职报告时再次强调了“爱国者治港”的原则,他指出:“要确保‘一国两制’实践行稳致远,必须始终坚持‘爱国者治港’。这是事关国家主权、安全、发展利益,事关香港长期繁荣稳定的根本原则。只有做到‘爱国者治港’,中央对特别行政区的全面管治权才能得到有效落实,宪法和基本法确立的宪制秩序才能得到有效维护,各种深层次问题才能得到有效解决,香港才能实现长治久安,并为实现中华民族伟大复兴作出应有的贡献。”[3]首先,从理论层面上说,“一国”是“两制”的前提与基础,香港和澳门特区是我国不可分离的部分,是我国直辖于中央人民政府的地方行政区域,而作为我国的地方行政区域,香港、澳门特区的管治权自然应当掌握在爱国者的手中,这无论是从政治伦理还是法理逻辑上说,都是毋庸置疑、天经地义的。试想,如果管治我国一个地方行政区域的主体都不拥护和认同国家,不维护宪法和基本法所确立的特别行政区的宪制秩序,不尊重国家主体实行的社会主义制度,不维护国家的主权、安全和发展利益,那“一国”的基础、中央对港澳的主权和全面管治权还从何谈起?同时,从实践层面上说,“一国两制”在香港、澳门两个特别行政区二十多年来的实践早已证明,特别行政区的管治队伍能否做到拥护宪法和基本法,全面准确理解和贯彻“一国两制”方针,对中央和特别行政区负责,是“一国两制”能否得到成功实践的关键因素之一。香港自回归以来所出现的一些有违“一国两制”方针甚至挑战“一国两制”底线的现象和问题,包括2003年反对基本法第23条立法并导致基本法第23条立法被长期搁置、2012年的“反国民教育运动”、2014年的非法“占中运动”、2016年的“旺角暴乱”以及2019年“反修例风波”期间的“黑暴”、“揽炒”行为等,都与“爱国者治港”原则未能在香港特区得到全面有效落实有关。因此,“爱国者治港”、“爱国者治澳”是“一国两制”方针的应有之义,也是全面准确贯彻“一国两制”方针的必然要求。只有真正做到“爱国者治港”和“爱国者治澳”,确保两个特别行政区的管治权牢牢掌握在爱国者手中,才能切实维护国家的主权、安全和发展利益并保持两个特别行政区的长期繁荣稳定。

而要落实“爱国者治港”、“爱国者治澳”的根本原则,需要有具体制度机制的配合和保障,而宣誓效忠制度与选举制度一样,都是其中重要的一环。宣誓效忠制度决定了特区的管治队伍在行使宪法和基本法赋予的各项权力时,能否真正做到效忠中华人民共和国及其特别行政区,能否切实维护国家的主权、安全和发展利益以及特区的繁荣稳定,这直接影响特区管治权的归属和“一国两制”方针在特区的贯彻落实。因此,澳门特区的宣誓效忠制度是落实“爱国者治澳”原则的必要举措,虽然《澳门基本法》及相关本地立法都对澳门特区的宣誓效忠制度作出了具体规范,我们仍有必要结合“一国两制”的理论和实践中的具体情况,在规范层面上对澳门特区的宣誓效忠制度进一步加以完善,以期真正发挥宣誓效忠制度的应有作用。

 

二、澳门特区关于宣誓效忠制度的现行法律规定

《澳门基本法》于其第四章“政治体制”一章中专门设置了第七节“宣誓效忠”一节,以专节的形式对宣誓效忠的内容进行了规范。根据《澳门基本法》第四章第七节第101条、第102条的规定,“澳门特别行政区行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官,必须拥护中华人民共和国澳门特别行政区基本法,尽忠职守,廉洁奉公,效忠中华人民共和国澳门特别行政区,并依法宣誓”;“澳门特别行政区行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时,除按本法第一百零一条的规定宣誓外,还必须宣誓效忠中华人民共和国。”同时,为了落实基本法关于宣誓效忠制度的相关规定,澳门特区还制定了第4/1999号法律《就职宣誓法》,以本地立法的形式对宣誓效忠制度进行进一步的规范。

从基本法以及相关本地立法来看,澳门特区现行的宣誓效忠制度主要包含以下几个方面的内容:

(一)宣誓的主体

宣誓的主体,即宣誓人,指的是承担法定宣誓义务的人。根据《澳门基本法》第101、102条及澳门《就职宣誓法》第2条第2款的规定,在就职时必须依法进行宣誓的主体包括:行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官。由此可以看出,澳门特区管治团队中的绝大多数组成人员,即主要的 “治澳者”,包括特别行政区的首长、行政机关的主要负责人、立法机关和司法机关的组成人员,均负有依法宣誓效忠的义务,构成依法宣誓效忠的主体。

(二)宣誓的对象

宣誓的对象,即监誓人,是指在宣誓仪式上接受并监督宣誓主体依法宣誓的人。根据澳门《就职宣誓法》第8条的规定,行政长官、主要官员及检察长宣誓之主持及监誓事宜由中央人民政府决定;立法会主席、终审法院院长、行政会委员、开始新立法届任期之立法会议员的宣誓由行政长官主持及监誓;于立法届中补选或委任之立法会议员的宣誓由立法会主席主持及监誓;如主席缺席,则由副主席主持及监誓;法官及检察官之宣誓,分别由终审法院院长或其代表及检察长或其代表主持及监誓。

(三)宣誓的时间

在宣誓的时间上,《澳门基本法》第101、102条规定,各宣誓主体必须在“就职时”进行依法宣誓。[4]澳门《就职宣誓法》与基本法保持一致,同样于其第3条第1款中原则性地规定了宣誓人须于“就职时”进行宣誓。在此前提下,澳门《就职宣誓法》还更进一步对不同宣誓主体的宣誓时间进行了具体规范。根据澳门《就职宣誓法》第3条第3款的规定,行政长官的宣誓时间由中央人民政府订定;立法会主席、终审法院院长、主要官员、检察长及行政会委员的宣誓时间由行政长官订定;立法会议员的宣誓时间须遵从第3/2000号法律第十一条的规定,即立法会议员须于立法会首次会议前就职宣誓,倘为填补空缺的情况,则由立法会主席决定日期,在新议员获委任或选任的文件公布后十个工作日内进行就职宣誓。法官及检察官的宣誓时间分别由终审法院院长及检察长订定。

(四)宣誓的地点

在宣誓的地点上,《澳门基本法》没有对此作出规定,但《就职宣誓法》却对此进行了规范,要求宣誓仪式“须于澳门特别行政区内举行,但中央人民政府另有决定者除外”[5]。港澳回归以来,相关宣誓人依法宣誓的地点一般都在两个特别行政区内,但实践中也出现过中央人民政府另行决定其他宣誓地点的情况。比如,2005年香港特别行政区行政长官曾荫权的宣誓就职仪式就放在北京举行。[6]《澳门就职宣誓法》的这一规定与“一国两制”的基本原则和精神是相一致的,因为根据“一国”原则,特别行政区是直辖于中央人民政府的一个地方行政区域,基本法所规范的相关宣誓人,其宣誓效忠的对象是中华人民共和国和中华人民共和国之中的特别行政区,因此由中央人民政府掌握对宣誓地点的最终决定权是完全合理的。而根据“两制”的原则,考虑到相关宣誓人是治理特别行政区的主体,行使中央授予特别行政区的高度自治权,因此在一般情况下,将宣誓地点放在特别行政区内也是适宜的。

(五)宣誓的内容

宣誓的内容,即誓词,是指宣誓人起誓时作出的言词。根据《澳门基本法》第101条的规定,所有的宣誓主体,包括行政长官、主要官员、行政会委员、立法会委员、法官和检察官,都必须宣誓效忠中华人民共和国澳门特别行政区。而根据《澳门基本法》第102条的规定,占据特区首长及行政、立法、司法机关领导职位的主体,包括行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长,由于其是治理特别行政区的关键主体,同时又只能由特区永久性居民中的中国公民担任,其在享有基本法赋予的更大权力的同时,也需要向国家承担更大的责任,因此基本法要求其除了必须宣誓效忠中华人民共和国澳门特别行政区之外,还特意强调其必须宣誓效忠中华人民共和国。

而根据澳门《就职宣誓法》附件的规定,所有宣誓主体共有的誓词内容为“必当拥护并执行《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》,效忠中华人民共和国澳门特别行政区,尽忠职守,遵守法律,廉洁奉公,竭诚为澳门特别行政区服务”;而行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长及检察长由于《澳门基本法》第102条的要求,其誓词中还包括“效忠中华人民共和国”的内容;而由于行政长官既是特区的首长又是特区政府的首长,其需要同时对中央人民政府和澳门特别行政区负责,[7]因此行政长官的誓词还包括“致力于维护澳门的稳定和发展,对中央人民政府和澳门特别行政区负责”的内容;而基于司法独立的要求,法官、检察官的誓词中还包括“公正廉洁,维护法制”的内容。

(六)宣誓的形式

宣誓的形式主要有两种,一种是口头宣誓,另一种是在口头宣誓之后还要求对誓词进行书面签署。《澳门基本法》仅规定相关宣誓人需要依法宣誓,但并未对宣誓的形式作出具体规定。从澳门特区的本地立法来看,澳门《就职宣誓法》第3条第1款也仅规定宣誓人必须“亲自公开宣誓”,也未明确指出宣誓人是否需要在公开宣誓后对誓词进行书面签署。

(七)宣誓的语言

《澳门基本法》并未专门对宣誓的语言进行规范,但从《澳门基本法》第9条规定的精神来看,[8]由于在澳门特别行政区,葡文也是正式语文,因此从原则上说,在澳门特别行政区,宣誓语言可以为中文或葡文。澳门特区的本地立法正是秉持了这样的精神,对宣誓的语言进行了规范。根据澳门《就职宣誓法》第4条的规定,宣誓人可以选择以中文或葡文进行宣誓。

(八)宣誓的责任

宣誓的责任,是指宣誓人不依法宣誓或违反誓言的法律后果。也就是说,宣誓人可能基于两种情况而需要承担相应的宣誓责任,一是不履行依法宣誓的义务(包括拒绝履行宣誓义务或被依法认定为不符合履行宣誓义务的要求或条件),二是违反已经作出的誓言。

针对宣誓人不履行依法宣誓义务的情况,《澳门基本法》并没有明确规定相应的法律后果。但从前文对宣誓时间的论述来看,由于相关宣誓人的宣誓效忠必须在其“就职时”作出,因此从理论上说,如果宣誓人不履行依法宣誓的义务,其就应当丧失就职的资格。澳门特区的相关本地立法对此则作出了进一步的规定。澳门《就职宣誓法》第5条规定:“应依本法宣誓而拒绝宣誓者,丧失就任资格。”澳门第3/2000号法律《立法会立法届及议员章程》第13条则规定,如不遵守有关就职宣誓的规定,议员的“有关资格在法律上视为不存在”。

针对宣誓人违反已经作出的誓言的情况,《澳门基本法》仅针对立法会议员违反誓言的情况作出了明确规定。《澳门基本法》第81条规定,立法会议员如违反誓言,经立法会决定,即丧失其立法会议员的资格。对于立法会议员以外的其他宣誓人违反誓言的责任问题,《澳门基本法》则并未作出明确规定。但从基本法的相关规定来看,从理论上说,行政长官如果违反誓言,可以由中央人民政府予以免职;[9]主要官员、检察长如果违反誓言,可以由行政长官建议中央人民政府予以免职;[10]行政会委员、法官、检察官及其他司法人员如果违反誓言,则可以由行政长官予以免职。[11]

而在本地立法层面,澳门《立法会立法届及议员章程》对议员违反誓言的情况以及追究议员违反誓言责任的程序作了具体规定。根据《立法会立法届及议员章程》第23条的规定,如果议员明示放弃《澳门基本法》第101条所指的效忠或“作出在客观上对澳门特别行政区不忠的事实”,[12]则应视为其违反了议员誓言。而根据《立法会立法届及议员章程》第19条的规定,因议员违反誓言而提起的主张议员资格丧失的议案应由立法会章程及任期委员会处理,由章程及任期委员会对相关议员违反议员誓言的事实证明与否发表意见,最后由立法会全体会议在听取章程及任期委员会意见后作出是否取消议员资格的决定。[13]议案所针对的有关议员在立法会章程及任期委员会和全体会议上有辩护权,并得在全体会议作出确定性议决前,继续担任职务。有关议员资格丧失的决议须在《澳门特别行政区公报》上公布。

 

三、目前澳门特区宣誓效忠制度存在的不足及其完善建议

(一)在宣誓主体上

如前所述,根据《澳门基本法》第101、102条及澳门《就职宣誓法》第2条第2款的规定,澳门特区管治队伍中的绝大多数组成人员,包括特别行政区的首长、行政机关的主要负责人、立法机关和司法机关的组成人员,均负有依法宣誓效忠的义务,构成依法宣誓效忠的主体。但《澳门基本法》及澳门《就职宣誓法》并未规定澳门特区行政机关的一般组成人员,即特区政府中除行政长官和主要官员外的一般公务人员,负有依法宣誓效忠的义务。

实际上,行政机关中的一般公务人员与澳门特区管治队伍中的其他组成人员一样,均参与行使宪法和基本法授予的相关职权,也均须承担对国家和澳门特区的责任,而且他们还是澳门特区管治队伍中人数最多,与居民接触最频繁,关系最为密切的主体。因此,在规定特区立法机关和司法机关的所有组成人员均须依法进行宣誓效忠的情况下,却将行政机关的一般公务人员排除在宣誓效忠的主体范围之外,笔者认为这在理论上是不够周延的。而且,从同样实行“一国两制”方针的香港特别行政区的实际情况来看,2020年由全国人大常委会通过并被列入《香港基本法》附件三的《香港特别行政区维护国家安全法》第6条明确规定:“香港特别行政区居民在参选或者就任公职时应当依法签署文件确认或者宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区。”这就意味着香港特区已对宣誓效忠的主体范围进行了拓宽,由《香港基本法》第104条所规定的行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员等,拓宽至所有的公职人员,也包括一般的公务人员。港区维护国家安全法中的这一要求,对澳门特区也应当具有借鉴意义。因此,笔者建议,应当对澳门《就职宣誓法》的相关规定作出修改,增加关于行政机关中的一般公务人员也须依法进行宣誓效忠的规定,将宣誓效忠的主体扩展至包括行政机关一般公务人员在内的澳门特区管治队伍的全体组成人员,这样更有利于澳门特区的管治队伍切实履行对国家和澳门特区的责任,保证“爱国者治澳”。

(二)在宣誓时间上

如前所述,《澳门基本法》规定各宣誓主体必须在“就职时”进行依法宣誓,这就表示,相关的宣誓主体在进行依法宣誓之前,其仍未就职,仍未取得履行职务的正式资格。由此可以看出,依法宣誓是宣誓主体获得就职资格、履行法定职权的前提,只有完成了宣誓效忠的程序,相关的宣誓人才能取得就职资格进而行使法定职权。全国人大常委会对《香港基本法》第104条所作解释中的相关论述也能证明此点。2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》明确指出,宣誓是相关公职人员就职的法定条件和必经程序。未进行合法有效宣誓或者拒绝宣誓,不得就任相应公职,不得行使相应职权和享受相应待遇。因此,笔者认为,从理论上说,宣誓的时间必须是在相关宣誓主体履行职务之前,而不能先履行职务再宣誓效忠。否则,如果相关的宣誓主体先行行使了法定职权,但却在之后的就职宣誓仪式上拒绝履行宣誓义务或被依法认定为不符合履行宣誓义务的要求或条件,那么其在因未履行宣誓效忠义务而被依法取消就职资格之前的这段时间内所作出的法律行为及其所产生的法律后果就可能引发法律争议了。

而在澳门特区的相关本地立法中,其对宣誓时间的具体规定,并没有明确宣誓人必须“先宣誓,后履职”的原则。澳门《就职宣誓法》虽然于其第3条第1款中原则性地规定了宣誓人须于“就职时”进行宣誓,但其对于不同宣誓主体宣誓时间的具体规定并没有明确“先宣誓,后履职”的原则。根据澳门《就职宣誓法》第3条第3款的规定,立法会主席、终审法院院长、主要官员、检察长及行政会委员的宣誓时间由行政长官订定;立法会议员须于立法会首次会议前就职宣誓,倘为填补空缺的情况,则由立法会主席决定日期,在新议员获委任或选任的文件公布后十个工作日内进行就职宣誓。法官及检察官的宣誓时间分别由终审法院院长及检察长订定。这里的“由行政长官订定”、“由立法会主席决定”、“在新议员获委任或选任的文件公布后十个工作日内进行”以及“由终审法院院长及检察长订定”都没有明确宣誓人进行依法宣誓效忠的最后期限是否为其履行职务之前。这就可能导致相关宣誓人先履行职务,后宣誓效忠的情况发生。实际上,在澳门特区的政治实践中,已经出现过相关宣誓主体“先履职,后宣誓”的情况。比如澳门特区原运输公务司司长刘仕尧在2007年7月26日获中央人民政府任命为澳门特别行政区运输公务司司长,并已到特区政府总部正式上班半个多月以后,才于同年3月1日举行宣誓就职仪式进行宣誓效忠。[14]为此,笔者认为,应当在澳门特区的相关本地立法中增加“先宣誓,后履职”的原则,明确规定相关宣誓人的宣誓时间必须放在其正式履行职务之前。

(三)在宣誓内容上

如前所述,根据《澳门基本法》第101条、第102条的规定,宣誓人“必须拥护中华人民共和国澳门特别行政区基本法。”根据澳门《就职宣誓法》的规定,所有宣誓人共有的誓词内容为“必当拥护并执行《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》,效忠中华人民共和国澳门特别行政区,尽忠职守,遵守法律,廉洁奉公,竭诚为澳门特别行政区服务”。由此可见,在宣誓内容上,澳门的现行法律要求相关宣誓人必须宣誓拥护基本法、忠于基本法。必须宣誓拥护基本法、忠于基本法,这对澳门特区的宣誓人来说自然是理所应当、毫无疑问的,因为基本法在澳门特区具有特殊的地位,是澳门特区的宪制基础之一,在宪法的授权下,澳门特区的相关制度和政策,包括社会、经济制度,有关保障居民的基本权利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有关政策,均以基本法的规定为依据;澳门特区的本地法律均不得同基本法相抵触。但有必要指出的是,澳门特区关于宣誓效忠制度的现行法律规定仅要求相关宣誓人宣誓拥护基本法、忠于基本法,却不要求相关宣誓人宣誓拥护我国宪法、忠于我国宪法,笔者认为这是不完整的。

因为从世界各国的宣誓效忠制度来看,绝大多数国家关于宣誓效忠制度的规定都要求相关宣誓主体必须宣誓拥护宪法、忠于宪法、捍卫宪法。比如,《美国宪法》第2条规定,美利坚合众国总统在就职之前应宣誓或誓愿如下:“我郑重宣誓,我必忠诚地执行合众国总统的职务,并尽我最大的能力,维持、保护和捍卫合众国宪法”;《俄罗斯宪法》第82条规定,俄罗斯联邦总统就职时向人民宣读如下誓词:“我宣誓,在行使俄罗斯联邦总统职权时,尊重和维护任何公民的权利与自由,恪守并捍卫俄罗斯联邦宪法,捍卫国家主权和独立、安全和完整,忠诚地为人民服务。”因此,从政治宣誓制度的历史渊源和国际经验来看,公职人员的政治宣誓制度从根本上说应当是宪法宣誓制度。

而且,我国也已于2015年确立了自己的宪法宣誓制度,并于2018年修宪时将此制度写入了宪法。[15]我国目前的宪法宣誓制度要求相关宣誓主体必须宣誓“忠于中华人民共和国宪法,维护宪法权威,履行法定职责,忠于祖国、忠于人民,恪尽职守、廉洁奉公,接受人民监督,为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国努力奋斗!”[16]因此,从促进澳门基本法所规定的澳门特区宣誓效忠制度与我国宪法所规定的宪法宣誓制度相衔接的角度出发,澳门特区也有必要在目前的法定誓词中增加关于拥护宪法、效忠宪法、维护宪法权威的相关规定。

更为重要的是,虽然宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础,但从根本上说,宪法才是特别行政区的根本宪制基础。我国恢复对澳门行使主权,标志着澳门重新进入了我国的宪制秩序中。根据宪法的规定,全国人大设立澳门特别行政区;根据宪法的规定,全国人大制定澳门特别行政区基本法;宪法在全国范围内都具有最高的法律地位和效力,是基本法的立法依据;基本法之所以能够在澳门特区享有特殊的法律地位,成为澳门特区的宪制基础之一,是获得宪法授权的结果。因此,从根本上说,宪法才是我国在澳门实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的根本法律保障,增加关于各宣誓主体必须宣誓拥护宪法,效忠宪法,维护宪法权威的相关规定,实际上就是在维护澳门的根本宪制基础。

综上所述,笔者认为应当对澳门《就职宣誓法》中关于宣誓内容的相关规定作出修改,增加关于各宣誓主体必须宣誓拥护中华人民共和国宪法,效忠中华人民共和国宪法,维护宪法权威的相关规定。

(四)在宣誓形式上

如前所述,《澳门基本法》以及澳门特区的相关本地立法均未对宣誓的形式作出具体规定,都没有明确要求宣誓人在口头宣誓之后必须对誓词进行书面签署。在澳门特区的政治实践中,虽然还未出现过相关宣誓人在宣誓以后拒绝签署誓词的情况,但在香港特区却出现过这样的情况。比如2004年10月6日,香港立法会侯任议员梁国雄在立法会议员宣誓仪式上宣读完议员誓词后,就直接转身返回座位,而并未像其他议员一样签署誓词。现场为其监誓的香港立法会秘书长以“法律没有规定议员必须要签署誓辞,签字只是议员一向的习惯”为由,认定梁国雄已经依法完成了宣誓程序。[17]因此,也不能排除未来澳门特区也出现类似情况的可能。

对此,笔者认为,虽然《澳门基本法》以及澳门特区的相关本地立法均未明确要求宣誓人在口头宣誓之后还必须对誓词进行书面签署。但从澳门《就职宣誓法》附件所规定的誓词内容来看,在各宣誓人的誓词内容之后均设有宣誓人签名一栏,这实际上隐含了要求各宣誓主体对法定誓词进行书面签署的意思。而且对誓词的书面签署也更能体现宣誓程序的严肃性并加强誓词对宣誓人的约束性。因此笔者建议应当在澳门《就职宣誓法》中加入各宣誓主体须于口头公开宣誓之后,再对法定誓词进行书面签署的明确规定。

(五)在宣誓责任上

如前所述,宣誓人如果不依法履行宣誓义务或违反誓言,将承担相应的宣誓责任。但在实践中,对于宣誓人未履行宣誓义务的认定以及如何追究宣誓人的宣誓责任,还存在一些问题。

首先,针对宣誓人是否依法履行了宣誓义务的认定问题,在两个特别行政区的政治实践中都发生过争议。比如,2004年9月香港特别行政区立法会议员宣誓就职前夕,候任立法会议员梁国雄向立法会秘书处提出其希望按照自行准备的誓词版本进行宣誓的要求,被立法会秘书处以“有关誓词不符合法律订明的字句”为由而予以拒绝。随后,梁国雄向高等法院提出司法复核,要求法院颁令立法会秘书长执行职务为其宣誓,并裁定其所提供的修改后的誓词版本是否违反香港基本法的规定。最终高等法院以议员必须按照法律规定的格式和内容宣誓,议员如果要修改誓词内容必须经立法程序为由,拒绝受理梁国雄的申请。[18]2004年10月6日,梁国雄只得按照法定誓词进行宣誓,但在宣誓仪式上,他虽然读出了法定誓词的全部内容,却刻意在誓词段落的某些地方停顿,以求达到改变字句原意的效果,而且在宣读誓词前后,他还几度高喊政治口号。[19]2012年10月10日,香港特别行政区候任立法会议员黄毓民在议员宣誓仪式上宣读誓词时,故意以咳嗽声代替了誓词中的“共和国”和“特别行政区”等字眼,后被立法会主席曾钰成裁定为“未有依照法例完成宣誓程序”,必须重新宣誓,在重新宣誓以前不得参加立法会会议及表决。[20]在同年10月17日进行重新宣誓时,黄毓民在宣读誓言前高叫“我谨向我相信的上帝祷告,请你宽恕”;在宣读誓词时采用“大小声”、任意断句等方式刻意忽略部分誓词的内容;在宣读誓词完毕以后,他还继续高喊口号。[21]2016年在香港特区第六届立法会候任议员宣誓仪式上,更是出现了令国人极度愤慨的情况,有多名反对派候任立法会议员在宣读誓词时以增加内容、提高声调、放慢语速、展示道具等不同形式表现自己的法定誓词的不认同、不接受,候任立法会议员梁颂恒及游蕙祯更是公然打出主张“港独”的标语,在宣读誓词时任意篡改誓词,公然侮辱国家和民族。而在澳门特区也出现过关于宣誓是否有效的争议。2019年7月,因前立法会主席贺一诚辞职参选下任行政长官而获选为新一届立法会主席的高开贤,在7月17日举行的宣誓仪式上在宣读誓词时漏读了“澳门”二字,因此需要在其后进行二次宣誓,以弥补首次宣誓时的瑕疵。[22]

对此,全国人大常委会于2016年香港宣誓风波之后对《香港基本法》第104条作出了解释,为相关争议的解决确立了几项原则,即宣誓必须符合法定的形式和内容要求。宣誓人必须真诚、庄重地进行宣誓,必须准确、完整、庄重地宣读法定誓言。宣誓人故意宣读与法定誓言不一致的誓言或者以任何不真诚、不庄重的方式宣誓,也属于拒绝宣誓,所作宣誓无效,宣誓人即丧失就任该条所列相应公职的资格。宣誓必须在法律规定的监誓人面前进行。监誓人负有确保宣誓合法进行的责任,对符合本解释和香港特别行政区法律规定的宣誓,应确定为有效宣誓;对不符合本解释和香港特别行政区法律规定的宣誓,应确定为无效宣誓,并不得重新安排宣誓。[23]虽然全国人大常委会对《香港基本法》第104条解释中所明确的“依法宣誓”的法律含义从理论上说对澳门特区也具有指导意义,但在目前澳门特区尚未因应全国人大常委会的解释对本地的《就职宣誓法》作出相应修改,全国人大常委会也尚未对《澳门基本法》第101、102条作出解释的情况下,澳门特区在判定宣誓人是否依法履行了宣誓义务时,在法律上还存在有待进一步明晰之处。因此笔者认为,应当对澳门的《就职宣誓法》作出修改,将2016年全国人大常委会对《香港基本法》第104条的解释中所确立的相关原则和要求在澳门特区本地立法中加以落实。

其次,针对立法会议员违反誓言的情况,虽然《澳门基本法》和《就职宣誓法》都规定了违反誓言的议员应当丧失议员资格,并具体规定了宣告有关议员丧失议员资格的程序。但澳门特区的《就职宣誓法》并没有像香港特区的相关本地立法一样,规定选民或律政司司长可以向法院提起要求议员丧失议员资格的法律程序,[24]而是将剥夺议员资格的权力完全交由立法会全体会议行使。换言之,即使某个澳门立法会议员已经明显违反了誓言,也可能因为立法会全体会议认定其没有违反誓言,而继续享有议员资格,行使议员职权。对此,澳门特区立法会以外的其他机关和个人,包括行政长官、特区政府、检察院、选民,均没有机制介入。这就可能导致实践中出现个别立法会议员已经明显违反了誓言,但除立法会以外的其他主体均无权使其丧失议员资格的情况,而这种情况显然是违反“一国两制”基本原则和澳门基本法的,也不利于“爱国者治澳”原则的落实。因此笔者建议,基于行政长官负责执行基本法的职责,以及向中央人民政府和澳门特别行政区负责的角色要求,[25]同时基于澳门特区检察院负责监察澳门基本法实施的职责,[26]应在澳门《就职宣誓法》中增加相关规定,构建行政长官和(或)检察院可以立法会议员违反誓言为由向法院提起宣告立法会议员丧失议员资格的法律程序的机制,以符合《澳门基本法》关于违反誓言的议员必须丧失议员资格的规定并落实“爱国者治澳”的根本原则。

再次,因拒绝履行宣誓义务或被认定为不符合履行宣誓义务的法定要求而被取消就任相关公职的资格或因违反誓言而被剥夺继续担任相关公职的资格后,相关主体是否能在短期内再次报考、参选或担任相关公职?对此,澳门基本法及相关本地法律中均没有作出明确规定。因此笔者建议,应当在澳门《就职宣誓法》及相关选举法中加入相关主体如曾因拒绝履行宣誓义务或被认定为不符合履行宣誓义务的法定要求而被取消就任相关公职的资格或曾因违反誓言而被剥夺继续担任相关公职的资格的,在法定期限内(比如4年或5年)不得再次报考、参选或担任相关公职的规定,以在更大程度上追究相关主体的违誓责任,进一步彰显宣誓效忠制度的重要性和震慑力。

最后,对于判断相关宣誓主体是否符合履行宣誓义务的法定要件或是否构成违背誓言,不能只进行形式审查,更要进行实质审查,其审查标准应进一步细化,以期为相关审查主体提供更为清晰、具体的审查依据。笔者建议在澳门《就职宣誓法》及相关选举法中,列出符合宣誓效忠要求的正负面清单。相关主体的行为如符合正面清单中所列的标准,则可被认定为符合履行宣誓义务或遵守誓言的标准;而相关主体如作出或试图作出负面清单中的行为,则不符合履行宣誓义务或遵守誓言的标准。正面清单行为可以包括维护国家的主权、安全和发展利益,尊重和维护国家的根本制度以及宪法与基本法所确立的特别行政区的宪制秩序,维护特区的长期繁荣稳定等。负面清单行为则可以包括拒绝承认中国对特区拥有并行使主权,主张或支持分裂国家,危害我国的国家安全,寻求外国政府或组织干预特区事务、对我国实施制裁,蓄意侮辱或贬损国旗国徽国歌等国家象征等。

 

 

 

 

註釋︰



* 澳门大学法学院高级导师、全国港澳研究会会员、法学博士



[1] 邓小平:《邓小平论“一国两制”》,香港:三联书店(香港)有限公司出版,2004年,第14页。

[2] 邓小平:《邓小平论“一国两制”》,香港:三联书店(香港)有限公司出版,2004年,第14页。

[3] 《习近平听取林郑月娥述职报告》,载于《新华网》,http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2021-01/27/c_1127033004.htm,最后访问日期:2021年3月20日。

[4] 《澳门基本法》仅于其第102条中规定相关宣誓人须在“就职时”进行依法宣誓,其第101条的规定中并未出现关于宣誓时间的要求。但从《澳门基本法》第102条的表述中我们可以看出,第101条和第102条对各自所规范的宣誓主体的宣誓时间的要求是一样,均为宣誓主体“就职时”。《澳门基本法》第102条规定,相关宣誓人“在就职时,除按本法第一百零一条的规定宣誓外,还必须宣誓效忠中华人民共和国”,这就说明相关宣誓人按基本法第101条的规定进行宣誓,也应在其就职时进行。换言之,相关宣誓人无论是按第101条的规定进行宣誓效忠,还是按第102条的规定进行宣誓效忠,其宣誓的时间都应为其“就职时”。

[5] 澳门第4/1999号法律《就职宣誓法》第3条第2款。

[6] 2005年6月24日,香港特别行政区行政长官曾荫权的宣誓就职仪式在北京人民大会堂香港厅举行。宣誓就职仪式由国务院秘书长主持,国务院总理温家宝监誓。在宣誓完毕以后,温家宝总理向曾荫权颁发了香港特别行政区行政长官的任命书。见中华人民共和国中央人民政府网站:http://www.gov.cn/ldhd/2005-06/24/content_9495.htm,最后访问日期:2021年3月22日。

[7] 《澳门基本法》第45条、第62条.

[8]《澳门基本法》第9条规定“澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关,除使用中文外,还可使用葡文,葡文也是正式语文”。

[9]《澳门基本法》第15条。

[10]《澳门基本法》第15条、第50条第(六)项。

[11]《澳门基本法》第50条第(八)、(九)项。

[12] 该事实仅指《刑法典》第二卷第五编第一章及第6/1999号法律第七条所规定的刑事不法行为。《刑法典》第二卷第五编第一章所规定主要是妨碍政治、经济及社会制度的刑事不法行为;第6/1999号法律《区旗及区徽的使用及保护》第七条所规定的主要是侮辱区旗区徽的刑事不法行为。

[13] 议案通过的标准为立法会全体议员过半数通过。

[14] 永逸:《由海关关长黄有力宣誓就职说开去》,载于《新华澳报》2016年2月22日,http://www.waou.com.mo/news_a/shownews.php?lang=cn&id=8191,最后访问日期:2021年3月22日。

[15] 2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第40条规定,增加“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”作为宪法第二十七条第三款。

[16] 参见2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过,2018年2月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议修订的《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》。

[17] 《梁国雄自创宣誓仪式 成功就任立法会议员》,http://www.epochtimes.com/gb/4/10/7/n682574.htm,最后访问日期:2021年3月22日。

[18] 《香港候任议员梁国雄挑战基本法失败》,http://www.epochtimes.com/gb/4/10/6/n681930.htm,最后访问日期:2021年3月22日。

[19] 《梁国雄自创宣誓仪式 成功就任立法会议员》,http://www.epochtimes.com/gb/4/10/7/n682574.htm,最后访问日期:2021年3月22日。

[20] 《黄毓民暂禁足立会》,载于《大公报》,2012年10月13日。

[21] 黎子珍:《黄毓民再作假誓不可股息》,载于《文汇报》,2012年10月18日。

[22] 《立法会主席高开贤再度宣誓效忠》,载于《市民日报》,2019年7月21日。

[23]《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》,2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过。

[24] 根据香港《立法会条例》第73条的规定,选民或律政司司长可针对任何以议员身份行事或声称有权以该身份行事的人,以该人已丧失以该身份行事的资格为由,在高等法院原讼法庭提出法律程序。如果理由成立,高等法院原讼法庭可以作出示明此事的宣布或授予禁制令,制止被告人如此行事。换言之,如果选民或律政司司长认为有立法会议员违反了誓词的内容,可以向原讼法庭提请取消该议员的议员资格。原讼法庭如果支持该请求,则可以宣布该议员丧失议员资格而无权以议员身份行事,及颁布禁制令制止该议员行使议员的职权。

[25] 《澳门基本法》第50条第(二)项、第45条第2款。

[26] 澳门第9/1999号法律《司法组织纲要法》第56条第1款。

更新日期: 2021-03-31