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澳門特別行政區憲制秩序的特點、內容和價值追求 王禹

 

澳門特別行政區憲制秩序的特點、內容和價值追求
王禹*
 

一. 澳門特別行政區憲制秩序的特點

憲制秩序是指憲法和憲制性法律所規定的應然秩序得到有效落實而形成的社會秩序有機整體。澳門特別行政區是我國一個享有高度自治權的地方行政區域,澳門特別行政區憲制秩序表現為以下幾個特點:

第一,澳門特別行政區的憲制秩序由憲法和基本法共同確立。憲法是國家主權在法律上的集中表現,是國家的根本法,在全國範圍內具有最高的法律效力。憲法第31條規定“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。澳門基本法序言第三段規定“根據中華人民共和國憲法,全國人民代表大會特製定中華人民共和國澳門特別行政區基本法”,第11條規定“根據中華人民共和國憲法第三十一條”,澳門特別行政區的制度和政策“均以本法的規定為依據”。兩部法律共同構成憲制基礎、確立憲制秩序,是與我國在澳門特別行政區實行“一國兩制”相一致的,體現了“一國兩制”的創新性。

第二,澳門特別行政區的憲制秩序以實現“一國兩制”為總內容。“一國兩制”是國家的一項基本國策,是解決歷史遺留下來的國家統一問題的戰略構想和制度安排。憲法為我國在澳門特別行政區實行“一國兩制”提供了根本法律依據。澳門基本法將中國政府在中葡聯合聲明中闡明的對澳門實行“一國兩制”的基本方針政策,以法律的形式具體規定下來,是我國政府在澳門特別行政區實行“一國兩制”的具體法律保障。澳門特別行政區憲制秩序的目的是保障“一國兩制”順利落實、推進“一國兩制”行穩致遠。

第三,澳門特別行政區憲制秩序具有鮮明的“一國兩制”自身特色。在澳門特別行政區,憲法和基本法既存在著母法與子法、上位法與下位法的實質關係,又存在著“一般法”與“特別法”的表面特徵。這種表面特徵是憲法第31條的特別授權形成的。這既不同於聯邦制下聯邦憲法和屬邦憲法共同構成憲制基礎的情況,也不同於澳門回歸前葡萄牙憲法和澳門組織章程共同構成的情況。在聯邦制國家,屬邦憲法並非根據聯邦憲法制定,兩者並非子法與母法的關係。澳門組織章程是根據葡萄牙憲法制定的。然而,憲法只能適用於本國領土。1976年葡萄牙憲法規定澳門為葡萄牙管治下的特殊地區,而非葡萄牙領土。葡萄牙憲法能否適用於澳門地區?經過長期的爭議,1990年後,“為澳門組織章程所明確提及的憲法條文才可適用於澳門地區”的見解才獲得廣泛認同。

 

二. 澳門特別行政區憲制秩序的內容

1. 有機的中央與特區關係

中央和特別行政區關係,是最能體現澳門特別行政區憲制秩序本質特徵的核心要素。正確認識和處理中央和澳門特別行政區關係是維護澳門特別行政區憲制秩序健康運作、推進“一國兩制”實踐行穩致遠的首要前提。我國是單一制國家。中央和澳門特別行政區的關係既具有單一制下中央與地方關係的一般性,也具有單一制下中央與地方關係的特殊性。在澳門特別行政區憲制秩序中,這種一般性與特殊性是統一的。既要尊重中央的全面管治權,也要尊重澳門特別行政區的高度自治權。在維護澳門特別行政區憲制秩序、推進“一國兩制”實踐的進程中,需要進一步加強中央全面管治權對特區高度自治權的引領、支持和監督功能,在整個國家治理體系及尊重中央全面管治權下,探索結合澳門實際情況、具有澳門自身特色、充分發揮澳門特區高度自治權的治理體系和治理模式的建設和發展。

2. 有序的特區政治生活

澳門特別行政區政治體制是一種以行政長官為核心的行政長官制,實行行政主導、立法監督和司法獨立。澳門特別行政區政治體制在本質上屬於地方政治體制。行政、立法與司法既互相配合又互相制約是澳門基本法設計澳門特別行政區政治體制的總的指導思想。建設有序的特區政治生活,應當全面落實愛國者治理原則。愛國者治理既是世界通例,也是“澳人治澳”的精髓和邏輯要求,是“一國兩制”理論的重要組成部分。在維護澳門特別行政區憲制秩序中,只有在確保以愛國者為主體的“澳人治澳”的基礎上,才能有效確保澳門特別行政區政治體制有效運作,做到行政、立法與司法既互相配合又互相制約,形成生機勃勃、富有效率和民主法治的政治生活。

3. 有力的人權保障

保障人權是憲法的重要使命和當代世界各國的普遍追求,也是澳門特別行政區憲制秩序的重要內容。澳門基本法對澳門居民的權利和自由作了多方面、多層次的規定,不僅以“基本權利”的方式在澳門基本法第三章對澳門居民的最重要、最主要的權利進行了規定,而且還確認了兩個國際人權公約和國際勞工公約適用於澳門特別行政區的有關規定繼續有效,通過澳門特別行政區的法律予以實施,從而形成與“一國兩制”相適應、具有自身特色的人權保障體系。澳門基本法還規定澳門享有獨立的司法權和終審權,有自己相對獨立的法律體系,規定了司法獨立原則和對法官的保障制度,為澳門居民的人權保障提供重要的制度保證。

4. 有活力的社會經濟生活

憲制秩序最終是為追求人民幸福的社會生活服務的。有活力的社會經濟生活,既是澳門特別行政區憲制秩序的重要內容,也是澳門特別行政區憲制秩序保持活力的社會基礎。澳門基本法規定澳門特別行政區保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變,並對澳門特別行政區可以自行制定的有關經濟、文化和社會事務等方面的各項社會制度和政策,作了非常詳盡的規定。澳門基本法還賦予澳門特別行政區有權處理一定對外事務。這些規定為澳門特別行政區創造有活力的社會經濟生活提供了廣泛空間。

 

三. 澳門特別行政區憲制秩序的價值追求

澳門基本法序言第二段規定:“為了維護國家的統一和領土完整,有利於澳門的社會穩定和經濟發展,考慮到澳門的歷史和現實情況,國家決定,在對澳門恢復行使主權時,根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定,設立澳門特別行政區,並按照“一個國家,兩種制度”的方針,不在澳門實行社會主義的制度和政策”。這就明確指出了,維護國家的主權、安全和發展利益、維護澳門特別行政區長期繁榮穩定,既是“一國兩制”的初心和根本宗旨,也是澳門特別行政區憲制秩序的價值追求。

國家主權、安全、發展利益,關係到一個國家的政權穩固和社會穩定,是決定國家存在和發展的根本出發點和落腳點,是一個國家最核心的利益。保持澳門特別行政區長期繁榮穩定,是我國對澳門恢復行使主權,制定澳門各項基本方針政策的基本出發點。只有國家主權、安全、發展利益得到切實維護,澳門特別行政區長期繁榮穩定才有鞏固的前提基礎。在澳門特別行政區憲制秩序中,必須將維護國家的主權、安全和發展利益、維護澳門特別行政區長期繁榮穩定,作為總的價值追求,進而建設具有澳門特色的“一國兩制”,推進“一國兩制”事業行穩致遠。

 

四. 切實維護澳門特別行政區的憲制秩序

切實維護憲法和基本法確定的澳門特別行政區憲制秩序,應當:

第一,嚴格按照憲法和基本法辦事,處理好中央全面管治權和高度自治權的關係,處理好社會主義制度和資本主義制度的關係。憲法是我國在澳門特別行政區實行“一國兩制”的根本法律依據,澳門基本法是我國在澳門特別行政區實行“一國兩制”的具體法律保障。澳門特別行政區的高度自治權並非澳門本身所固有,而是來自全面管治權的授予,中央對特別行政區高度自治權有監督的責任和權力。“一國兩制”是一個統一的整體,“一國”是“兩制”的基礎和前提,“兩制”是對“一國”的豐富和發展。“兩制”之間存在著社會主義和資本主義和平共處、“以社會主義為主資本主義為輔”以及共同發展的關係。切實維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序,應要做到憲法基本法不互相否定、中央全面管治權與特區高度自治權不互相否定,社會主義制度與資本主義制度不互相否定。

第二,加快推進澳門特別行政區治理體系和治理能力建設。澳門回歸後就納入了統一的國家治理體系。澳門特別行政區治理本質上是一種地方性治理,是一種從屬和服務於整個國家治理並具有相對獨立地位和鮮明自身特色的地方性治理。切實維護憲法和基本法確定的澳門特別行政區憲制秩序,就要堅守和落實好憲法和基本法對澳門特別行政區權力架構的職能定位,構建與具有澳門特色的“一國兩制”實踐要求相適應的責任政府、效能政府和廉潔政府,加強公務員隊伍建設和培訓,持續推進公共行政改革和澳門特別行政區法律體系建設。

第三,全面落實以愛國者為主體的“澳人治澳”。澳門本身不是獨立或半獨立的政治實體,澳門特別行政區憲制秩序不是國家意義上的憲制秩序。只有對國家效忠的人,才能擔任這個國家的官員,這是基本的政治倫理。澳門基本法關於行政長官以及行政機關、立法機關、司法機關組成人員的規定,要求行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官都必須宣誓擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法,效忠中華人民共和國澳門特別行政區,以及要求行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長還必須宣誓效忠中華人民共和國,無不貫穿着由以愛國者為主體的“澳人治澳”的原則。全面落實以愛國者為主體的“澳人治澳”,這是保證“一國兩制”實踐順利進行的嚴肅政治要求。

第四,切實保障以行政為主導為首要特征的行政長官制政治體制順暢運作。澳門特別行政區政治體制是一種以行政長官為核心的地方性政治體制。切實維護憲法和基本法確定的憲制秩序,應當切實保障行政長官承擔起對中央人民政府負責、對澳門特別行政區負責的職責,維護行政長官制政治體制的順暢運作,細化行政與立法互相溝通互相配合機制,營造民主和諧的工作氛圍,形成行政與立法既互相監督又有效率的工作局面。維護司法獨立,避免將行政和立法本身可以解決的問題過多轉移到司法機關,增加司法不必要負擔和社會管理成本。

第五,更好融入國家發展大局。澳門特別行政區治理本身是整個國家治理的一部分。澳門回歸後,“全國一盤棋”,中央在整個國家治理體系和整個國家經濟秩序中行使全面管治權、治理澳門的特點越來越明顯。澳門的發展是國家發展的一部分,澳門“一國兩制”事業的成功實踐離不開國家的支持。更好融入國家發展大局是由澳門特別行政區憲制秩序的根本宗旨所決定的,也是澳門回歸後依託國家發展大勢、提升和發揮自身競特優勢和獨特作用、解決自身深層次矛盾和問題的重要途徑。



* 全國人大常委會澳門基本法委員會委員、中山大學港澳基本法研究中心主任

更新日期: 2021-03-31