摘要：行政主导是澳门特别行政区政治体制的特征，其深刻体现在由《澳门基本法》与澳门立法会《议事规则》所确立的澳门立法制度中。但行政主导并不意味着行政霸权，澳门特区的立法制度需要立法会议员与政府、立法会议员与民众以及立法会议员之间的相互合作。既有的立法制度需要从制度供给和法案审议两个方面加强合作关系的构建，这包括立法计划对议员的特别许可、立法计划的公众参与，也包括立法会辅助机构的专业化、委员会制度的完善，从而不断丰富“一国两制”的澳门模式。

关键词：行政主导 澳门立法会  立法制度 合作

一、问题的提出

澳门回归后，基本保持了原有的法律体系不变，成为我国大陆法系的典型地区。因此，对于成文法的需求是澳门法制发展过程中所追求的重要价值与目标。当其投射在社会生活时，则体现为居民希望透过法律的制定与修改来保障自身的合法权益。是否立法、如何立法成为澳门社会解决多元诉求、调解矛盾纠纷的主要方式。[1]例如，近些年来澳门社会讨论较为热烈的都市更新法律制度，其背后的原因就在于旧区的高龄楼宇难以满足澳门居民迫切的住屋需求，而在没有成文法制的前提下，特区政府亦难以执行相应的制度。[2]十年来，无论是旧区重整还是都市更新，澳门的住屋改革问题始终处于原地踏步的境地。

追根溯源，问题的产生与解决都需要回归澳门特别行政区的宪制性法律本身。《澳门基本法》第六十七条规定，澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关。因此，澳门特别行政区立法会具有制定、修改、暂停实施和废除特别行政区高度自治范围内法律的职权。从该条文而言，澳门立法会应当承担立法的主体责任，确保特别行政区法制符合社会发展的需要。但另一方面，《澳门基本法》第七十五条对于立法会议员的提案权进行了内容上的限制，确保了政府在立法中的主导地位，第五十条又赋予了行政长官制定行政法规的职权。所以立法会在行使立法权方面虽然不同于回归前的双轨立法体制，但也并非完全独自承担立法任务，而是需要与行政机关进行分工与配合。

过往对于澳门立法会立法制度的研究主要从较为宏观的特别行政区权力配置的角度，尤其表现在法律保留视角下，对立法会议员提案权的适当扩大解释，从而激活立法权的论述。[3]本文试图从较为微观的澳门特别行政区立法会议事规则的角度予以展开，希冀对澳门立法会立法制度的完善提供一点借鉴作用。

二、行政主导的立法体制特征

（一）澳门特别行政区行政主导的概念

权力的配置是人类社会亘古不变的争论话题，究竟怎样的权力配置才是有利于本国本地区社会稳定和经济发展的，这取决于当地的实际情况，包括自身的历史特点以及社会现状。古老的英国社会实行“巴力门主义”，讲求议会的权力至上，换句话说，就是议会主导，行政等其他权力附属于议会。然而议会产生至今，经过上百年的历史发展，虽然已经成为宪治体制下一个非常重要的国家机关。尤其是在英国这样的议会制国家，议会应当是最高权力的核心。但是，随着权力演变，议会的立法权、预算批准权等权力衰落，这些权力的相当一部分流失到行政机关手中。所谓议会至上，已经表现于行政集权的“总理民主”。[4]行政主导成为世界政治发展的一大趋势，不仅体现在以美国为代表的三权分立的国家，而且在许多议会制国家中也产生了这样的实质效果。故行政主导，也可以成为现代社会权力配置体系中的一种主流模式。

澳门特区的政治体制是行政主导制，虽然在《澳门基本法》当中并没有明确规定，但无论是从《澳门基本法》的章节内容编排上讲，还是从《澳门基本法》赋予行政权的范围和大小上看，[5]行政主导毋庸置疑都是澳门特区政治体制的真实写照。当然，这一方面是澳门特区的历史传统；另一方面也是为维护“一国两制”下“一国”原则的需要，在授予特别行政区高度自治权的同时确保中央与特别行政区关系符合领导与被领导、监督与被监督的要求。

肖蔚云教授在谈到特区的行政主导体制时说，所谓行政主导，是指在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位要高，行政长官的职权广泛而且要大，在政治体制中有较大的决策权，行政长官在特别行政区的政治生活中起主要作用。[6]骆伟建教授在谈到行政主导制时强调，行政主导的制度安排依赖于两个因素，一是行政与立法的权力设定上，主要是反映在行政长官与立法会制约关系的权力设定上；二是行政与立法关系的结构上，基本法坚持了行政主导的地位。[7]两位学者对行政主导制的表述不尽一致，但核心内容都是在讲，行政主导制下行政与立法的关系问题，二者之间应当是既相互配合又相互制约，且重在配合的关系，行政权在权力体系下具有主导的地位，但这也并不是说在政治生活中没有其他权力的存在，抑或说行政权形成行政霸权的地位。在现代社会中，分工是社会的主流形式，一个不讲分工的社会无法顺应时代的发展趋势。

（二）《基本法》与议事规则中的立法制度

诚如前文所述，《澳门基本法》开篇即授权澳门特别行政区立法权，而立法会作为立法机关即行使该立法权。行政主导则在立法体制的权力配置中予以体现。根据《议事规则》的描述，澳门特区立法的程序与步骤主要分为六个方面，包括立法提案、一般性讨论、一般性表决、细则性审议、细则性讨论和表决以及总体最后表决。概括而言，可以将其分为提案、审议和表决三个阶段。

首先，在提案阶段，《澳门基本法》规定政府和议员都可以提出法案，但同时又对议员提案权进行了两种不同的类型的限制。第一种称之为政府专属提案权。《澳门基本法》第七十五条规定，凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。《议事规则》第一百零四条将其解释为涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案只能由特区政府提出。第二种称之为议员有条件的提案权。《澳门基本法》第七十五条亦规定，凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。申言之，尽管政府和议员都具有提案权，但议员只有在不涉及上述所列事项外的其他议案，才可自行提出。由此观之，以行政长官为首的行政机关在立法提案权方面占据了主导优势地位，双重限制使得议员能够发挥职权的可能性较低。以第五届立法会（2013年-2017年）为例，该立法届共提案七十一项，其中政府提案五十一项，议员提案二十项，并且议员提案中绝大多数主体为高天赐议员，甚至其所提出的法案也多为每年一次的重复提案。[8]因此，如果政府在提案阶段缺乏一定的统筹规划与动力机制，那么澳门特区立法程序则难以启动。

其次，在审议阶段，《澳门立法会》将其授予立法会予以行使。但第七十四条同时也明确了行政长官在法案审议过程中有提出优先议案的权力。《议事规则》进一步明确规范了政府与立法会在审议过程中的权力与义务。在政府提案占据主导的前提下，法案的审议也需要政府加以推动，其体现在一般性讨论中政府的引介与回答，委员会细则性审议中应议员的要求提供资料，或因应讨论焦点相应修改法案的随后提案权等。而立法会议员则是在立法会顾问的帮助下、透过对法案相关内容的提问与协商予以行使立法职能。因此，在法案的审议阶段，政府与立法会议员的分工也是相对明确的，政府依然占据了主导的地位。

最后，在表决阶段，立法会是《澳门基本法》当然的主导者，这也是立法会作为立法机关最重要的体现，赋予了法案的正当性基础。谁是真正的立法者是一个基本的法理问题。传统的观点包括立法机关、法案起草的专家、立法辅助机构以及立法机关的首脑或组织。但实际上，这些观点都是从制度或现实本身对于立法者的一种窥探。而自法国大革命以来，人民主权原则成为普遍接受的观点，国家的权力来源于人民的授予，国家也应当为人民而服务。因此，立法的本质则是人民意志自由意志的体现，是自由表达符合于民族权利和利益的共同意志。[9]真正的立法者也应当是享有正当性权源基础的人民。当然，在现代社会中，人民并非时时出场，而是透过代议制来发现国家真正的利益所在，代表人民发出呼声，使得立法的这种政治决断符合公共利益。[10]因此，立法会的表决成为代表居民做出判断的最终程序，立法会议员也成为特别行政区的真正立法者，体现了立法机关的属性。

（三）立法制度的合作关系

立法的本质是各种社会利益的平衡与妥协，因此无论是立法的提案阶段、审议阶段还是表决阶段都需要不同主体间展开合作。现有实践中出现的问题，例如澳门法律制度的空白或缺失、澳门法律制度的陈旧和落后、根据基本法的要求所必备的某些法律尚不完善、法律体系的内在协调性不一致等，其实也归结于相关主体间的合作不够，造成法案的效率与质量不能够满足居民的广泛需求。[11]

具体而言，合作关系可以分为以下几种类型。第一，也是最关键的合作者在于政府与立法会议员。《澳门基本法》所规范的行政主导立法制度下，法案的启动与审议由政府主导，立法会议员相对处于“等米下锅”的局面。因此，如果澳门立法的效率与质量希望能够得以提升必须二者得以合作。目前出现的困境则在于这种合作在回归以来缺乏一种动力机制，一些《澳门基本法》所需要的法律或者居民关心的法律一直难以得到政府的青睐，而议员的提案与审议在受到限制的情况下，亦缺乏相应的社会资源与专业知识，既无能为力，也有心无力。

第二，是特区政府内部间的合作关系。《澳门基本法》授予特别行政区政府在立法制度中主导的地位，但特别行政区政府也是由行政长官率领的五个司组成，其内部也会有立法分歧。因此在实现依法立法、依法行政的目标中，特区政府也存在利益衡量的过程。[12]这体现在立法的提案与内容的规范中，是否能够符合特别行政区的现行需要，跨司跨部门的意见如何进行统一的问题。

第三，是立法会议员与立法会的顾问团队之间的合作。作为代议制的载体，无论是直选议员、间选议员还是行政长官委任议员，立法会都是以代表为核心要素而组成。其中，绝大多数并非法律专业人士，而是社会各界别的利益代表。即使是法律专业人士，也并非能够熟悉各个领域内的事务。因此，立法会议员的立法者地位并不等于其能够完全掌握立法中的所有问题。在内地讲求人大主导立法的情形下，亦提出了人大主导不等于唯人大代表。[13]这背后需要的是大量的立法会专业顾问团队。立法会议员在审议法案时必须要与立法会顾问展开紧密的合作。

第四，是公权力与公众之间的合作。卢梭认为，“法律既然只不过是公意的宣告，所以十分显然，在立法权力上人民是不能被代表的。”[14]申言之，法律是公众利益的规范，社会成员既是法律的遵守者，也是法律的构建者。公众的利益呼声必须得到平衡与满足。因此，公众的参与是澳门民主发展的重要途径，是消除社会不公正的重要手段，也是行政主导制下的应有内容。

三、行政主导视角下的完善路径

（一）制度供给的合作完善

依法治澳、良政善治的前提基础是具有良好的法制。澳门特区成立二十年来在经济建设方面取得了卓越的成就，与之相伴的是人口的大量增长与社会治理主体的多元化，既有的法制远远难以满足居民的广泛需求。除了都市更新外，近些年来随着世界旅游休闲中心的大力建设，游客的大量增长也使得非法旅馆成为澳门社会关心的问题。但目前就非法旅馆问题，特区政府内部亦政策不一，修法迟迟难以出台。因此，从制度供给的角度考虑，政府在提案权上的绝对主导优势，使得立法会议员提供供给的可能性较低。是否能够激活供给机制是环节澳门特区法制缺位的重要途径。

《澳门基本法》第七十五条已对政府的专属提案权和议员的附条件提案权进行了规定。有学者认为，供给的解决之道就在于重新解释该条款，从而形成“立法会议员可独立提出不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可与澳门政府合作提出《关于订定内部范围的法律制度》第六条保留范围内的议案，可在获得行政长官书面同意的前提下提出涉及政府政策的议案”，因为法律保留制度赋予了澳门特区政府积极提出议案的法定义务。[15]合作提案机制是完善制度供给的重要方式，但在实践中可能存在以下问题。一是《澳门基本法》第七十五条中并未明确政府与立法会议员联合提案的权力，在公法视野下，这种解释可能超出了法无授权不可为的基本原则，不利于特别行政区行政与立法关系的法治化实现。这也与澳门特区终审法院对此问题的认识不一致，即涉及这些问题的议案只能由政府提出。[16]

二是在澳门社会中，立法的诉求更多的在于解决社会民生事务，更多的在于涉及政府政策的内容。但究竟何为涉及公共收支、政治体制或政府运作、涉及政府政策的议案没有明确的规范，因此在实践中存在困难。早在澳门回归初期，就有学者就此问题展开阐述，特别提及“涉及”一词具有狭义与广义的不同理解，广义上讲任何与政府管理有关的议案都与政府政策有关，结果会使得政府对所有议案都具有专属提案权或提案许可权，立法会议员的提案权可能就几乎没有；狭义上讲香港立法会将“涉及”解释为导致“变化”，限缩了政府提案的范围。[17]2017年，澳门立法会就涉及政府政策的问题进行了研究，亦认为该问题较为抽象，但实践中的经验不足，并得出“至少由行政长官经听取行政会意见，根据《基本法》第五十条（四）项及第五十八条所决定的政策属于《基本法》第七十五条所指的政府政策”的结论。[18]

但这也为存在的问题的解决提供了良好的思路，即行政主导制下需要确保行政权的主要地位，然而并不是说立法会议员在立法提出阶段完全无所适从，否则立法会的立法职权将会受到大幅度减损，其真正立法者的地位难以体现。回归二十年来，澳门特区由议员提案而最终获得通过的法案数量极少，绝大多数为立法会组织法或立法会议员章程等，也包括租务法等少数内容。而大量议员提出的议案都没有通过，这包括了工会法、修改刑法典、修改土地法等。其中，修改土地法法案因为立法会认为属于涉及政府政策、未获得行政长官同意而被拒绝。[19]据向立法会顾问了解而知，目前立法会在判断涉及政府政策时，主要根据《澳门基本法》第五章、第六章等关于政府政策的规定以及每年特区政府的施政报告来确定。申言之，澳门特区立法会采用了较为严格的解释方法。已有研究表明，过于限制立法会议员的立法权力，可能造成的结果是立法会议员将转移至监督政府行使权力的过程当中，甚至出现报复性回应的局面，例如恶性拉布等非理性局面的产生。[20]所以需要对立法会议员的立法权能进行有效规范和疏导，避免权力的变质。尽管当下澳门特区立法会并无相关局面产生，但依然需要得到重视和引导。

因此，从制度供给的角度而言，可能的完善路径有二，这包括从立法会议员提出议案与政府提出议案两个方面着手，增加立法会议员的参与性，提升立法的效率与品质。第一，是对涉及政府政策等内容的议案进行解释，透过立法会的参与，形成良好的互动关系。澳门特区法务局在回应社会各界对提升集中统筹立法机制的建议时指出，既有的立法机制也是一个酝酿设计、广泛讨论和不断探索、不断优化的过程，其采取的四大方面措施之一是强化立法计划的制定和执行力度。[21]政府特别指出，现时的年度立法计划是特区政府法律草拟工作中的一部分，而且计划往往受到诸多因素的影响，例如社会的发展、变化，特区政府施政工作的重点，利益持份者之间的争议等，最终可能立法计划内的法案没有草拟并提交立法会。[22]但就上述列入立法计划内法案的行为表明特区政府是对该立法表示同意和支持的。因此，立法与行政权在配合的过程中，如果特区政府未能完成年度计划，应当理解为特区政府已经许可立法会议员就此问题展开立法，透过社会立法的形式提升其效率与可行性。

立法计划的特别许可具有以下优势。首先，满足了澳门社会对于相关行为进行规制的需求，回应了特区的立法计划，提升特区政府的立法形象。其次，充分利用了社会资源，透过立法会议员的参与，集思广益，也使得立法会议员权力行使的路径多元化，避免滥用监督权出现的极端情形，形成良好的立法权与行政权互动关系。再次，符合《澳门基本法》关于行政主导的设置，相关立法仍需得到政府的肯定。

第二，是对立法计划的提出进行完善，促使特区政府与立法会、特区公权力与公众之间产生配合与信任。目前澳门特区的立法计划由特区政府制定，具体则由特区法务局进行。但是在实践中出现的问题就在于特区政府内部无法就立法计划达成协调、特区政府制定的计划与社会公众的期待并不一致等问题。这说明立法计划的制定与实践有脱节的问题。在内地，立法计划由人大制定，确保了立法者的真正地位。然而，澳门特区的立法机关却无法制定立法计划，甚至无权参与，从主体资格上进行了转换。固然由于实行行政主导的政治体制，特别行政区亦不可与一般的省、自治区、直辖市相提并论，但是这却反映了特别行政区立法计划的制定需要特区政府与立法会相配合。实际上，某一法律是否有制定的必要性和可能性是世界上多数国家立法实践中采用的方法，其通常也由立法机关进行，它能够广泛的搜集资料和信息，并透过调查和论证，从而将法律的实施与社会的实际相结合，达到立法的预期目的和社会效果。[23]因此，澳门特区立法会应当考虑透过向特区政府提出建议的形式，完善立法计划的内容。具体可由立法会议员代表居民向立法会大会提出，再经由立法会全体会议一般表决，以立法会的名义作出。由特区立法会提出的建议，政府应当充分考虑，如若否定应当有正当的理由说明与解释。

透过立法会议员的主动参与，特别行政区立法计划一方面能够更好地反映特区居民的实际需要，发挥立法会作为特别行政区立法机关的重要功能；另一方面也能够充分提升立法会与特区政府之间的互动关系，加强提案与立法的能力建设，并且亦保持了行政主导制下行政长官与特区政府的主导性优势。

（二）法案审议中的合作完善

要提升澳门特区立法的效率与品质，除了需要完善提案权行使的有关内容外，还需要特别关注的是法案审议环节中的机制建设。尽管目前的《议事规则》中已对立法的程序有较为明确的规范，例如第一百二十条第一款规定，立法会主席征询委员会主席意见后定出期限，委员会在此期限内发表意见，并在报告书中陈述理由，第二款亦规定如未定出期限，关于法案的报告书须于文本送交委员会时起三十日内呈交立法会主席，关于修订天的报告书，则于文本送交委员会时起七日内呈交。但是在实践中仍然可以发现多部法律，多使用《议事规则》第一百二十条第三款中有关延长期限的内容，如有关医疗事故、高等教育制度等法案耗时久矣，甚至出现土地法等法案需要在立法届结束前突击审议通过的情况，造成在立法结束后就出现问题，并引发了旷日持久的游行示威。因此，澳门立法会立法制度的完善，必须要高度重视审议过程中的机制建设。

由上述实践可知，审议环节中的问题主要集中在委员会细则性审议，其关键点在于议员和政府之间的沟通与协商效果，而沟通与协商的深层次问题则体现在两个方面。一是立法会议员是否能够与政府形成有效沟通。政府集中拥有社会的广泛资源，能够全面、迅速了解与掌握该领域内的核心要素，因此由政府提案是当下行政专业化趋势下的必然要求。但与之相对应的立法会议员并不可同日而语。尽管立法会议员的产生方式包括直接选举、间接选举与行政长官委任三种，使得不同界别的人士都能够有机会产生代表，但是这也意味着多数立法会议员缺乏相关的专业知识背景。如果仅在这种情况下参与立法，可能产生的后果是不知其然、不明所以然，最终的投票表决要么是民粹主义的推动，要么是囫囵吞枣的选择。故必须要加强对立法会议员的资源投入，确保立法会议员的法案审议工作的有效性。

二是常设委员会是否能够与政府形成有效沟通。法案审议中，常设委员会发挥着至关重要的作用，其需要针对法案的具体内容寻求最恰当的立法途径，并对法律原则和法律秩序的影响以及立法技术的妥善做出判断。故常设委员会的会议设定、开会程序以及主席权力的实施等内容都直接影响着澳门特区法案的效率与质量。根据《议事规则》第九十三条的规定，委员会会议闭门举行，因此委员会如何开展立法工作就需要进行更为细致的规范，以发挥委员会合作沟通的功效。有议员在探索解决该问题的路径时，采用了会后公布开会内容的方法，但这明显与《议事规则》第九十三条的规定不符，更关键的是如果擅自公开常设委员会的开会内容，不利于议员与政府的协商，最终反而不利于立法共识的形成。

因此，提升立法会议员与政府的沟通与协商效果需要从资源投入与机制完善两个方面入手。第一，充实完善澳门特区立法会的辅助顾问机构，为立法会议员提供有效的知识供给。既然单纯依靠立法会议员自身的专业知识难以回应广泛的社会诉求，那么就需要建立长效机制，为议员提供专业知识背景。目前澳门特区立法已建立了顾问团制度，但根据澳门特区第3/2015号法律《修改第11/2000号法律澳门特别行政区立法会组织法》表1的规定，立法会拥有高级技术员20名、技术员6名。在实践中，每个法案在细则性审议时亦一般由某几个顾问负责，26名顾问的总量难以确保相关专业知识满足议员的实际需要，可能造成议员无法发现最终出现与现实脱轨的尴尬境地。

而一般立法机关都会设立较为系统和全面的立法辅助机构与人员，如全国人大设立了法制工作委员会、预算工作委员会，对专业知识进行了系统的分工。美国国会则设立了非常完整的辅助机构，包括国会研究服务处、会计局、预算局、科技评价办公室，其中国会研究服务处设立七个研究处、共七百多名工作人员，为立法问题等事宜提供专业的知识供给。[24]英国议会下设的委员会办公室与图书馆接受议员的请求而开展研究，为提升议员的专业化政策能力提供有力支持。[25]

故澳门特区立法会需要在既有的基础上进一步完善辅助顾问机构，这包括建立新的机构、增加新的编制，将立法会顾问团进行更为专业和系统的分类，为立法会议员的法案审议提供知识，能应议员的要求进行研究；也包括充分利用社会资源，特别是发挥社会中的智库作用，能够由特区立法会负责构建，接受议员的委托而开展相关研究，弥补单纯依靠政府而难以发现的问题。透过上述内外两个层次的资源补充，澳门特区立法会议员能够拥有更为有效的审议能力，在与政府沟通合作的过程中也能更加顺畅。

第二，健全立法会常设委员会制度，为法案审议奠定程序基础。委员会制度的评价标准在于民主价值的追求，这包括形式载体的实现、对政府的有效监督、保证政府与公民的对话与协商、拥有一定的自治性以及体现精英性。[26]因此，委员会制度既要保证政府与议员间有效协商，会议的非公开性能为此提供良好平台，又要让社会公众及时了解相关的结果。目前每次委员会开会后，都由委员会主席向社会介绍具体情况，但从内容而言，较为简单，无法满足全面性的要求。故需要明确委员会主席的职权与义务，将委员会开会的日期、日程等提前公布，并在会后向社会提供纸质版本的介绍与说明。作为立法会的组成部分，常设委员会的细则性审议需要在立法会的整体规划中完成，尊重立法会的规范。

在英国、美国等国家，国会中存在着明显的执政党和反对党，委员会制度的存在是淡化党派情绪的工作场所。而在澳门特区，并不存在所谓执政党和反对党，而是在特区制度下不同的利益群体的妥协与包容。委员会制度应当发挥利益调节器的作用。所以委员会主席需要客观、中立，同时保持与社会的多元交流。例如在审议“控烟法”时，第二常设委员会就向社会开展了公众咨询。未来在与社会公众沟通时除此方法外，亦可在委员会开会中引入各领域专家、代表，形成共商共议的立法机制。

四、结语

澳门特区成立二十年来，有关立法、修法的需求不绝于耳，但实践中常常因为行政权与立法权的合作欠佳，出现立法、修法难以符合民众诉求的结果。前立法会主席刘焯华先生在澳门特区成立十周年时指出，澳门立法会绝不是橡皮图章，《澳门基本法》赋予立法会的立法权比回归前大了许多，议员参与程度也有所提高，澳门居民成了主人，但另一方面，必须要认识到澳门立法会议员的立法素质需要提高。[27]在坚持《澳门基本法》所规范的行政主导体制下，既有的立法会立法制度必须要进一步完善，其核心关键就在于不同主体间的合作。从立法会的角度而言，这就需要议员与政府间的积极合作、立法会辅助机构与议员的有效合作以及议员与公众的多元合作。从而使得行政主导与立法会制度形成良好的互动与配合。

註釋︰