[1]虽然《维也纳条约法公约》第6条规定：“每一个国家都有缔结条约的能力”，但国家的缔约能力并不产生于该条的规定，缔约能力是任何国际法主体固有的、内在的能力或权力，[2]《维也纳条约法公约》第6条只是对国家的缔约能力的确认。缔约权是缔约能力的表现形式和实现方式，是国家内部某一机关所具有的对外缔结条约的权限。而这种国家内部缔约权限的分配由该国国内法进行安排。[3]因此，缔约能力不同于缔约权，前者由国际法调整，是固有的、内在的能力或权力，后者产生于国内法，由国内法调整，是一国内部不同机关的缔约权限。对中国而言，缔约能力是中国国家主权的体现，同时根据中国的《缔结条约程序法》等国内法律，具体的缔约权由不同的国家机关行使。澳门作为中国的地方行政区域不具有缔约能力，它所享有的缔约权产生于中国国内法，由《澳门基本法》具体规定和调整，是一种国内法上的权力。

《宪法》和《澳门基本法》共同构成澳门特别行政区对外交往权的法律依据。《宪法》和《澳门基本法》共同构成澳门特别行政区的宪制基础，《宪法》是制定《澳门基本法》的立法依据。《澳门基本法》规定了与澳门有关的外交事务和对外事务的管理权限。该法第13条规定：“中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务。中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事务。中央人民政府授权澳门特别行政区依照本法自行处理有关的外交事务。”根据该条规定，涉及澳门的外交权属于中央人民政府，与澳门本地有关的对外事务由中央人民政府授权澳门自行处理，澳门由此获得了一定程度和一定范围的对外交往权。[4]

二、澳门特别行政区对外交往权的权限

《澳门基本法》授予澳门特别行政区广泛的对外交往权。《澳门基本法》对澳门对外事务高度重视，将其作为“一国两制”在澳门实施的一个重要方面予以全面、明确、具体的规定，不仅保留而且大大扩大了澳门在对外事务方面的权限。《澳门基本法》第七章专门规定了澳门特别行政区在对外事务方面的权限，包括：

1. 澳门可作为中国政府代表团成员，参加同澳门直接有关的外交谈判（第135条）。

2. 澳门可以“中国澳门”名义在适当领域与世界各国、各地区及有关国际组织签订和履行条约（第136条）。

3. 澳门可以中国政府代表团成员身份或“中国澳门”名义参加有关国际组织或国际会议（第137条）。

4. 国家缔结且欲适用于澳门的国际协定需事先征询澳门意见，原已适用于澳门而中国尚未参加的国际协定可继续适用（第138条）。

5. 澳门可经授权发放澳门特别行政区护照和旅行证件，实行单独的出入境管制（第139条）。

6. 澳门可经授权对外谈判和签订互免签证协议（第140条）。

7. 澳门可在外国设立官方经贸机构（第141条）。

8. 经中央人民政府批准外国可在澳门设立领事机构（第142条）。

除第七章外，《澳门基本法》第五章、第六章的有关条款还授予澳门在对外经济事务、对外社会文化事务等方面的自主权。

通过《澳门基本法》的上述规定，澳门作为一个地区性的非主权实体，从国家中央权力机关获得了广泛的对外事务交往的授权，其自主的范围、幅度和种类不但远远超过其自身在回归前的权限，还远远超过中国内地的其他省市自治区，超过一般单一制国家的地方行政区域，甚至也超过联邦制国家的成员邦或州。[5]

三、澳门回归后对外交往的发展

（一）设立对外事务机构

1.澳门礼宾公关外事办公室

《澳门基本法》第13条规定中央人民政府授权澳门特别行政区自行处理有关的对外事务。但在澳门回归后的较长时期，澳门未设立处理对外事务的专门机关。2012年8月澳门特别行政区公报刊登了第233/2012号行政长官批示，自2012年9月1日起成立澳门礼宾公关外事办公室，直属行政长官并在其指导下运作。澳门礼宾公关外事办公室的成立提升了澳门特别行政区政府外事工作的专业性，有助于加强澳门的对外交往能力。[6]

除澳门礼宾公关外事办公室外，澳门特别行政区政府的其他部门也有若干涉及处理对外事务的机构，如行政法务司法务局辖下的国际及区际法律事务厅、经济财政司辖下的贸易投资促进局和中国与葡语国家经贸合作论坛常设秘书处辅助办公室、社会文化司辖下的澳门驻葡萄牙旅游推广中心等。

2.驻外经济和贸易机构

《澳门基本法》第141条规定：“澳门特别行政区可根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构，报中央人民政府备案。”澳门依此项规定设立了若干驻外经济和贸易机构，包括：澳门驻里斯本经济贸易办事处、澳门驻布鲁塞尔欧盟经济贸易办事处、澳门驻世界贸易组织经济贸易办事处。

（二）外国在澳设立官方、半官方机构

根据《澳门基本法》第142条，经中央人民政府批准，外国可在澳门设立领事机构或其他官方、半官方机构。截至2018年12月31日，领区包括澳门或可在澳门执行领事事务的共有61个总领事馆及28个名誉领事馆，另外尚有3个官方认可代表机构。[7]

（三）国际条约的缔结与适用

1.澳门对外缔结国际协定

《澳门基本法》第136条规定：“澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以‘中国澳门’的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。” 截至2018年12月31日，澳门回归后在上述贸易、科技等领域单独地与有关国家或国际组织缔结了11个双边协定。

此外，根据《澳门基本法》相关条款的规定，在中央人民政府协助和授权下，澳门可单独与有关国家谈判和签订民航、司法协助、投资保护和互免签证等双边协定以及含司法协助条款的税收类双边协定。[8]澳门回归后不久，中央政府一次性将谈判互免签证协定的权利授予澳门。对于其他四类协定：

（1）民航协定。截至2017年12月31日，中央政府已授权澳门与捷克、英国等46个国家和地区谈判民航协定，授权澳门与巴基斯坦、日本等19个国家和地区签署了航班协定。

（2）司法协助协定。截至2017年12月31日，中央政府授权澳门与葡萄牙、东帝汶等11个国家和地区谈判司法协助类协定，授权澳门与葡萄牙、东帝汶、蒙古等4个国家签署了司法协助类协定。

（3）投资保护协定。截至2017年12月31日，中央政府授权澳门与葡萄牙、荷兰等3个国家和地区谈判投资保护协定，授权澳门与葡萄牙、荷兰等2个国家签署了投资保护协定。

（4）税收协定。截至2017年12月31日，中央政府授权澳门与英国、日本等41个国家谈判税收信息交换或避免双重征税协定，授权澳门与丹麦、澳大利亚等27个国家签署了税收信息交换或避免双重征税协定。

此外，截至2017年12月31日，中央政府已授权澳门与新加坡、泰国、欧盟等7个国家或地区修订航班协定，授权澳门与比利时、葡萄牙修订避免双重征税协定。[9]

2.国际公约在澳门的适用

澳门回归前，中葡双方曾在中葡联合联络小组就有关国际公约在回归后适用于澳门特别行政区问题进行了磋商并在1999年11月达成了协议，双方并在国际层面采取了有关行动。中方在1999年12月13日和16日就1999年12月20日后国际公约适用于澳门特别行政区事宜两次照会联合国秘书长，照会列出自1999年12月20日起在澳门继续适用的国际公约共计156项。

澳门回归后，对于国家缔结的非外交国防类条约，中央人民政府依照《澳门基本法》第138条的规定，根据情况和澳门特别行政区的需要，先通过外交部驻澳门特派员公署就有关公约是否适用于澳门征询特区政府意见，在听取了特区政府意见后，再决定是否适用于澳门。澳门特区政府也曾主动提出适用若干国际公约的请求。截至2017年12月31日，适用于澳门的多边国际公约共计613项。[10]

中央人民政府还根据有关适用于澳门的国际公约的规定，协助澳门提交了《消除一切形式种族歧视国际公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》及《关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《经济、社会与文化权利国际公约》、《残疾人权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际公约执行情况的报告。[11]

（四）参与国际组织或国际会议

根据《澳门基本法》第136条和第137条，澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等领域以“中国澳门”名义单独与世界各国、各地区及有关国际组织开展交流与合作，可派代表作为中国代表团成员或以适当身份参加以国家为单位参加的国际组织和国际会议，或以“中国澳门”名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议。

在中央政府的支持和协助下，澳门积极参与国际组织和国际会议活动。截至2018年1月，澳门参加国际组织的数量已由回归前的51个增加到111个，其中以适当身份参与的以国家为单位的政府间国际组织18个，以“中国澳门”名义单独参加的不以国家为单位的政府间组织23个，澳门特区政府部门参与的非政府间国际组织70个。[12]2007年2月，联合国及世界气象组织台风委员会秘书处落户澳门，这是在澳门设立的首个政府间国际组织。澳门妇联总会、亚太家庭组织等非政府组织获得联合国经社理事会咨商地位。[13]

澳门特别行政区还举办了大量区域性、专业性国际组织会议和活动，如世界旅游组织部长级圆桌会议、第八届APEC旅游部长会议、中国—葡语国家经贸合作论坛会议、第四届东亚运动会等。这些会议的举办对于加强澳门产业结构多元化和城市形象国际化起到积极助推作用。[14]据国际会议协会（ICCA）2018年5月发布的《2017年度国际协会会议市场年度报告》，39项在澳门举办的国际会议活动符合ICCA认可标准，较2016年的37项增加了2项；澳门在全球城市排名名列65，较2016年名列72上升了7位；在亚太区城市则名列16，较2016年上升了1位，排名超过了瑞士的日内瓦、澳大利亚的布里斯班、阿拉伯联合酋长国的杜拜、韩国的釜山和济州等城市，反映澳门对全球会议活动及参会代表的吸引力正逐步增加。[15]

四、未来展望

国家“一带一路”倡议的实施特别是近期《粤港澳大湾区规划纲要》的出台，为澳门特别行政区对外交往的未来发展提供了更多的发展空间。

《粤港澳大湾区规划纲要》在多个地方提及要扩大澳门的对外参与，如“支持澳门发挥东西方多元文化长期交融共存的特色，加快发展文化产业和文化旅游，建设中国与葡语国家文化交流中心”，“支持粤港澳加强合作，共同参与‘一带一路’建设，深化与相关国家和地区基础设施互联互通、经贸合作及人文交流”，“支持澳门以适当方式与丝路基金、中拉产能合作投资基金、中非产能合作基金和亚洲基础设施投资银行开展合作”，“支持香港、澳门举办与‘一带一路’建设主题相关的各类论坛或博览会，打造港澳共同参与‘一带一路’建设的重要平台”，“支持香港、澳门依法以‘中国香港’、‘中国澳门’名义或其他适当形式，对外签署自由贸易协定和参加有关国际组织”，“发挥澳门与葡语国家的联系优势，依托中国与葡语国家商贸合作服务平台，办好中国-葡语国家经贸合作论坛（澳门），更好发挥中葡合作发展基金作用，为内地和香港企业与葡语国家之间的贸易投资、产业及区域合作、人文及科技交流等活动提供金融、法律、信息等专业服务，联手开拓葡语国家和其他地区市场”，等等。

未来澳门应把握国家“一带一路”建设和粤港澳大湾区建设的重大契机，发挥澳门多元文化和对外经贸交流优势，进一步提升对外交往能力，在国际舞台更好地展示澳门，助推国家发展战略的实施。

註釋︰