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全面准确实施一国两制的思想指南 ——习近平治港治澳思想学习体会 饒戈平
全面准确实施一国两制的思想指南
——习近平治港治澳思想学习体会
饶戈平*

 

    在澳门回归祖国二十周年前夕,我们今天在这里聚集一堂,共同参与一国两制和基本法研讨会,很有意义。

我体会,从国家角度看,一国两制方针的历史贡献突出表现为两点,一个是保障了港澳的和平回归,一个是确立了治理港澳的制度安排,比较而言,回归后的治理是更为长期复杂艰巨的使命。以邓小平为代表的老一辈领导人把一国两制纳入中国特色社会主义重要组成部分,由此开始,中央历届领导集体都把一国两制确定为一项基本国策和治国理政的重大课题,坚持不懈,保持港澳的繁荣稳定。

以习近平为核心的中央高举一国两制旗帜,成功应对一国两制深入实施阶段出现的问题和挑战,科学总结港澳回归二十年来的实践和经验,继承、丰富和发展邓小平一国两制思想,提出了新时期实施一国两制的一系列新论述、新观点、新论断,形成习近平治港治澳思想,指导一国两制事业进入一个新的发展阶段。

习近平治港治澳思想内涵丰富,意义深远,需要反复深入学习。我这里仅就其中几个主要问题谈谈自己的粗浅体会,以就教于各位。

 

一、提出了新时期实施一国两制的“两点论”

针对港澳回归以来的一国两制实践,特别是前一阶段香港社会存在的对中央政策的困惑和疑虑,习主席站在国家全局和历史发展高度,重申中央政府坚定不移贯彻落实一国两制和基本法的决心和信心。习主席多次指出,中央贯彻一国两制方针坚持两点,一是坚定不移,不会变、不动摇;二是全面准确,确保一国两制在港澳的实践不变形、不走样,始终沿着正确方向前进。中共十九大报告指出,坚持一国两制方针,推进国家完全统一,是坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一,是新时代中国特色社会主义思想的重要内容。习主席强调,一国两制是解决历史遗留的香港、澳门问题的最佳方案,也是港澳回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排,是国家的一项基本国策。牢牢坚持这一国策,是实现港澳长期繁荣稳定的必然要求,也是实现中华民族伟大复兴的重要组成部分,符合国家和民族的根本利益,符合港澳的整体和长远利益。在这里,习主席把港澳实施一国两制同国家发展大局和民族复兴紧密联系在一起。

要坚定不移实施一国两制,必须建立在对一国两制和基本法全面准确理解的基础上。港澳社会在成功实施一国两制的同时,也存在一些对一国两制和基本法不准确、不全面的认识问题和另类解读,客观上造成对特别行政区宪制秩序的负面影响,实有必要从思想观念上激浊扬清、拨乱反正。只有全面准确地理解、贯彻一国两制和基本法,才能保障这一前所未有的宏大事业劈波斩浪、行稳致远。显然,“坚定不移、全面准确”的两点论,应视为衡量一国两制能否持续正确发展的尺度和标杆。

“两点论”的提出,既是中央对港澳回归二十年实践的科学总结,也体现了与时俱进、敢于担当的使命感,彰显出辩证法的思想光辉,是新时期贯彻实施一国两制和基本法的纲领性指导思想。

 

二、提出要严格按照宪法和基本法办事,处理好一国与两制的关系

我理解,一国同两制的关系构成一国两制的核心内容,集中体现在中央与特区、主权与治权之间的权力关系上。要正确认识、处理一国与两制的关系,真正树立一国意识、坚守一国原则,就要遵循习主席讲话精神,从法律入手,首先树立起宪法观念,在港澳社会加强宪法教育传播,把一国两制的实施严格规范在国家宪法和基本法的轨道上。

过往六年里,习主席多次强调,港澳地区自回归之日起即已纳入国家宪制秩序和治理体系,宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础;要严格按照宪法和基本法办事,从根本上讲就是要按照宪法和基本法确立的特别行政区制度办事,处理好一国同两制、中央与港澳的关系,完善同基本法实施相关的制度机制。应该说,习主席从国家宪法高度阐明了一国两制的法治之路。

这里或许有两个认识问题要解决,一个是宪法为什么能够以及如何在港澳适用,一个是宪法与基本法的关系。从法理上看,不论从国家主权原则出发,还是从单一制国家结构出发,作为国家根本法的宪法都必须在全部领土上适用,而不论各地区在治理制度上有何差异。事实上,中国宪法也早已适用于港澳地区。一国两制的实施,特别行政区和基本法的产生、存在本身,就是中国宪法在港澳发生效力的结果。诚然,因为实施一国两制,宪法中部分条款不在特别行政区适用,但这恰恰是宪法所允许和保障的,是以适用宪法为前提的,绝不能成为港澳地区可以游离于宪法之外的理由。把香港排除于中国宪法适用范围之外,无异于为谋求香港的所谓政治实体地位开路。

基本法不是天外来物,它所以能够产生,端赖以宪法为前提和基础;脱离了宪法,基本法就会变成无源之水、无本之木,也无法构成港澳的宪制性法律。单一制国家内的宪法具有唯一性和最高权威,凌驾于所有法律之上;基本法不过是国家治理港澳地区的一部特定的全国性法律,没有也不可能取代宪法在国家、在港澳的地位和权能。一国两制在港澳的实施不但要依基本法办事,而且也必须受宪法制约,因为宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础。只讲基本法而不讲宪法,无异于架空、排斥甚或否认宪法在特别行政区的适用。须知,特别行政区制度本身就是依据宪法和基本法确立的,所谓依法治港、依法治澳,首先就是要严格依照宪法和基本法办事。

 

三、强调要维护中央对港澳的全面管治权

近年来习主席一再指出,全面准确理解和贯彻一国两制,就必须维护中央对港澳的全面管治权,要把中央全面管治权与港澳高度自治权有机结合起来。处理好一国同两制的关系,有必要坚守“一国”原则,明确“三条底线”,做到“三个有机结合”。我领会,上述观点或可视为习近平治港治澳思想的一个核心内容,不但体现了宪法和基本法的内在要求,也是全面准确实施一国两制的必要保障。

毋庸讳言,港澳社会不同程度地存在着某种思想倾向:重两制、轻一国,重高度自治、轻中央管治;一谈到对港澳的治理,就只是提港人治港、澳人治澳,似乎不存在国家的管治。这种误解事实上阻碍了对一国两制方针全面准确的理解和贯彻。

我领会,实施一国两制绝不单纯是港澳地区的事,而首先体现为国家治国理政的一项大政方针;治理回归后的港澳应该是中央管治和港澳高度自治的有机结合。实践证明,仅仅依赖港人治港、澳人治澳、高度自治,尚不足以把握一国两制的正确方向。一国两制犹如一艘在大海航行的巨轮,必须有明确航向和坚强舵手,这个舵手不可能是别人,只能是中央。因为中央是一国两制的制定者、实施的主导者、第一责任人,责无旁贷肩负着掌控一国两制发展方向的重任。全面准确理解、贯彻一国两制和基本法,就必须在授权和保障港澳高度自治的同时,依法维护和实施中央管治权,加强两类管治权的有机结合。

现在的问题是,不少人对中央有没有、有哪些管治港澳的权力,为什么中央拥有全面管治权这些基本问题,至今尚缺乏真实了解。其实,基本法早已对此作出了解答。基本法在授予香港、澳门广泛的高度自治权的同时,也明确规定了中央代表国家行使的多方面的主权权力。在我看来,基本法至少列出了十二大项属于中央的权力:1)制定基本法、规定在港澳实行的制度;2)管理与港澳有关的外交事务;3)管理港澳的防务;4)对行政长官与高级官员的任命权;5)对基本法的解释权;6)对基本法的修改权;7)对港澳政制发展的主导权和最终决定权;8)对港澳本地立法的备案审查权;9)增减在港澳适用的全国性法律;10)决定对港澳追加授权;11)宣布港澳进入战争状态或紧急状态;12)对行政长官发出指令,等等。显然,基本法不但明确中央享有管治港澳的宪制性权力,而且显示这种权力是广泛的多方面的,称之为全面管治权,言之不虚。更何况,从中央权力的来源看,单一制国家的中央政府拥有管治境内全部领土的权力,地方行政区域不存在固有权力,它们行使的管治权全部来源于中央授权。从中央对地方行使管治权的方式看,也是多种形式并用,既可以直接行使,也可以间接行使;对于授予地方行使的自治权,中央享有监督权,亦即中央权力的间接行使。全面管治权之说,有理有据,实至名归。

需要指出的是,强调中央全面管治权决不是说中央要包揽对港澳的全部管治权,也不是要缩减或取代已授予港澳的高度自治权,而只是依法行使本属于中央的宪制性权力,既没有增加也决不会放弃,其目的旨在坚守一国两制的正确方向,两类管治权相辅相成,缺一不可。须知,习主席每次在论及中央全面管治权的同时,都强调要把中央全面管治权同港澳高度自治权有机结合起来,二者决不偏废,真正体现出对一国两制和基本法全面准确的权威阐释。

 

四、提出聚焦发展是港澳社会的第一要务   

习主席多次向港澳社会强调,发展是永恒主题、第一要务,是香港、澳门的立身之本,也是解决港澳各种问题、确保繁荣稳定的金钥匙。习主席多次代表中央表示,支持港澳地区融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设为重点,全面推进与内地的互利合作,助力港澳提升自身竞争力。习主席也一再重申中央对港澳社会的期望:集中精力发展经济,切实有效改善民生,循序渐进推进民主,包容共济促进和谐。这些论断和观点提出了新时期港澳工作的总体要求和解决一国两制实践中所遇问题的基本战略,可以理解为习近平治港治澳思想的另一个核心内容。

我理解,香港、澳门作为一个地方经济实体所以能够雄起东亚,著称于世,靠的是自己的发展成就,发展才是港澳的立身之本。港澳回归后实施一国两制取得巨大成功,同时在经济社会发展方面也存在各自的问题。譬如,就香港而言,如何能够开创新兴经济领域,扶持新的经济增长点,提升竞争力,有效改进民生,就是一个严峻挑战。就澳门而言,如何能够保障博彩业依法健康有序发展、推动经济适度多元,就是一个困扰多年的老问题。习主席提出要聚焦发展这个第一要务,就是一语中的地指明了港澳地区持续繁荣稳定的正确方向和路径。对港澳来说,持续发展的目的都要坚持以人为本、以民生为本,发展的道路都必须坚守“一国”之本,善用“两制”之利,加强与内地的互利合作。中央提出的大湾区建设规划,既是国家在新时期的一项重大发展战略,也开创了深入实施一国两制的一个崭新平台,将助力港澳进入一个新的发展阶段。期待香港、澳门能够珍惜机遇,抓住机遇,奋发有为,再创辉煌。

                                                                                

五、强调要维护特别行政区政治体制

    习主席一再宣示,中央始终支持特区政府和行政长官依法施政,强调要维护特别行政区政治体制,处理好行政、立法和司法机关之间的关系,完善特区治理体系,提升治理能力和水平,确保政府施政顺畅高效。

我理解,特别行政区政治体制的本质,是以行政长官为核心的行政主导制。一国两制下港澳的高度自治权要通过这一体制来行使,港人治港、澳人治澳也要通过这一体制来实现。中央一再表示对特区政府和行政长官依法施政的支持和肯定,正是维护特区政治体制、维护港人治港、澳人治澳、高度自治的重要体现,也表达了对提升特区政府管治能力的殷殷期望。

引人关注的是,习主席针对特别行政区的治理,特别提出了“管治团队”、“一个整体”、“主体责任”三个概念,令人耳目一新。我理解,作为特区行使高度自治权的权利主体,行政、立法、司法三大政权机关各司其职,相互制衡、相互配合,共同构成港澳的管治团队,是一个密切相关的整体,共同承担维护一国两制、繁荣稳定的重任,而不是三权分立、各行其是。权利对应义务,权力意味着责任。强调主体责任,就是强调行政、立法、司法机关在行使高度自治权的同时,都要切实履行实施一国两制的主体责任;对行为主体的问责,恰恰体现了宪法和基本法的内在要求。习主席提出三个政权机关的主要成员,都要有国家观念,要善于站在国家高度来观察思考问题,自觉维护国家主权、安全、发展利益,履行自己对国家的责任,有很强的针对性,既是中央对属下的地方权力机关的期望,也是一种合法合理的政治要求。

综上所述,习近平治港治澳思想产生于中国特色社会主义建设的新时期,建立在对港澳回归二十年成功实践科学总结的基础上,体现了对邓小平一国两制思想的继承、丰富和发展,构成习近平治国理政思想的重要组成部分,是一个充满政治智慧和治理能力的思想宝库。这一思想不但将成为新时期中央对港澳工作的重要指导方针,也将有力指引香港、澳门继续沿着一国两制的正确方向扬帆远航,取得更大成就,需要我们高度重视,深入学习,贯彻执行。

以上所述个人的点滴学习体会,远不足以涵盖习近平治港治澳思想的全部内容和精髓。不妥之处,欢迎各位批评指正。

 

      



* 北京大学法学院教授

更新日期: 2019-03-25