今年是《澳门特别行政区基本法》颁布25周年，“一国两制”的伟大理念在澳门的实践取得了巨大成功，《澳门基本法》也获得了理想的实施。现在我们在此集会，纪念25年前的那个重要时刻，并进一步总结和交流正确实践“一国两制”的经验，很有意义。同时，任何法律的实施都会产生一些争论和纠纷，《澳门基本法》的实施也不例外，至少存在一些潜在的争论。进一步澄清基本法实施中的疑难问题，对于我们继续正确实践“一国两制”理念，继续推动基本法的正确实施，很有必要。

我想借此机会谈一谈自己对于将中央“全面管治权”与特别行政区“高度自治权”有机结合的理解，并就与中央管治权相关的两个具体问题，谈一点自己的看法，以求教于各位前辈。

国务院新闻办公室在2014 年6 月发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践（白皮书）》指出：“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”之后，中央“全面管治权”成为港澳基本法研究领域的热点话题。有的学者认为中央的“全面管治权”对“一国两制”造成了冲击，[1]有的学者则从理论上论证了中央对香港的全面管治权在法理上的成立性、全面管治权与高度自治权的统一性和中央对其所享有的全面管治权的行使方式。[2]这些问题无疑也与澳门有关。

党的十九大报告中再次强调，必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，确保“一国两制”实践不变形、不走样。目前，围绕如何将二者“有机结合起来”这个问题，仍然存在一些质疑和争论，甚至有人担心中央的全面管治权会破坏特别行政区的高度自治权。事实上，这些质疑和担心的存在也很正常，因为这一表述并不像数学公式那样精确，如果误解或者处理不好这个关系，的确不仅可能使中央的管治权无法有效行使，而且可能给中央带来无穷的麻烦，甚至可能在某些具体问题的处理上影响特别行政区的“高度自治”。

一、何为“全面管治权”？

首先，我谈一谈自己对中央“全面管治权”的理解。中央“全面管治权”之所以会引起一些人士的误解和质疑，我觉得很大程度上是对“全面”这个词的不同理解导致的。的确，我们日常使用“全面”这个词的时候，通常是采用其“所有方面”、“全方位”、“各个方面”、“方方面面”的意思。[3]因此，把这个意思代入“全面管治权”，就会产生“中央对特别行政区的所有方面的事务、方方面面的事务都有管治权”的理解。很显然，这种理解与我们通常所理解的“高度自治权”就完全不相容了。因为，根据我们对“自治权”的通常理解与法治发达国家或地区的惯常做法，自治权必须有中央授权自治地方自己处理的事务范围，在这个范围内，中央政府不会任意干预；只有在地方政府的行为超出了这个范围或者破坏了“民主”、“自由”和“基本权利”等这些普世价值的底线时，中央政府才通过适当手段加以干预。[4]

虽然“全面”这个词有以上通常的含义，但是它还有其他含义，比如“总体上”、“整体上”的意思。[5]只要能够通过详细说明的方式，把这个术语的含义界定清楚，我们在理解这个术语的含义时结合上下文，不断章取义，就能避免一些误解。事实上，国务院在《白皮书》中明确界定了“全面管治权”的含义：“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”不难看出，国务院的《白皮书》认为，中央的全面管治权，并不是在“所有方面”或“方方面面”进行干预，而是通过两种方式实现全面管治权。一是在没有授权特别行政区自治的事务上直接行使权力，二是在某些事务上授权特别行政区自我治理，这种授权权力本身才是全面管治权的一部分，而不是在已经授权特别行政区自治的事务的处理上仍然行使具体的管治权。从这两种全面管治权行使方式的对比中，我们也可以看出，对已经授权特别行政区自己治理的事务上，中央已经不再直接行使权力，而是由得到授权的特别行政区政府行使治理权。由此可见，中央“全面管治权”中的“全面”，并不是“所有方面”、“方方面面”的意思，而是“总体上”、“整体上”的意思，与“主权”或“最高权”意思相近。

那么，中央在授权特别行政区实行高度自治的事务上不再直接行使权力，究竟具体是什么意思呢？在这个问题上，目前可能存在一些模糊认识。有人可能认为，虽然中央不再直接行使权力，但是由于中央具有监督权力，不能完全放任特别行政区自治权力的行使，因此，中央仍然需要密切关注特别行政区管理具体事务的权力行使，一旦认为特别行政区对自治范围内的事务处理不当，就应及时撤销或纠正。其实，这是对自治权的误解。中央具有监督权力，不能完全放任特别行政区自治权力的行使，这一点无疑是绝对正确的。但是，从地方自治发达国家的经验来看，单一制下的中央政府或者联邦制下的州政府“不再在地方层面直接行使权力”意味着，中央或州的立法机构和行政机构不再在地方自治范围内的具体事务上对地方政府进行事无巨细的干预。[6]

其实，授予地方自治权，一方面是为了发挥地方自治的优势，即尊重价值多元、鼓励地方实验、促进地方民主等价值的充分实现，另一方面也是为了在一个国家实现有效率的治理。尤其是在一个大国中，地方的事务纷繁复杂，不同地区面临着不同的问题，一个中央政府实在不适合也无力应对这些地方性问题。因此，在一些有地方民主基础的国家，通常都把处理地方性事务的权力下放给地方，让地方政府在地方民众的监督之下管理这些事务。中央则从具体的地方事务管理中抽出身来，全力处理全国性事务。

当然，中央政府并不是完全放任地方权力的行使，而是应该主要在两个方面仍然发挥监督作用。一是关注自治事务范围的划定是否合理或有治理效率，二是保障地方权力不超越事先确定的自治范围。但是，在监督的方式上，并不是中央行政机关时刻盯着地方政府对具体事务的处理，因为这样的监督方式无疑又把中央政府拖入了地方事务的处理中，失去了地方自治的部分价值；而且由于地方官员由地方民众选举产生，并不受中央政府的委派和控制，中央政府通过直接干预进行监督往往没有功效；更重要的是，直接干预无论从实质上还是从外观上，都将否定地方自治的原则。相反，中央政府主要是借助地方民众对自己利益的守护，通过提请基本法解释机构解释基本法或者司法诉讼的方式，监督地方政府的法律或行政行为，最终确保地方自治不越权。[7]

以上是我对党的十九大报告指出的中央对特别行政区“全面管治权”这一政策中的理解。

二、中央“全面管治权”与澳门“高度自治权”的界线

基于以上理解，就澳门特别行政区来说，中央全面管治权包括三部分：一是在没有授权澳门自治的事务上直接行使的权力，二是根据《宪法》、《中葡关于澳门问题的联合声明》中关于划分澳门自治事务范围的指导原则授予澳门特别行政区自治权的权力，三是监督澳门高度自治权的行使不超越授权范围的权力。对于通过《澳门基本法》确定的澳门高度自治权范围内的事务，中央则不再直接行使管治权。因此，要明确中央全面管治权与澳门高度自治权的界线，我们需要分析《宪法》、《中葡联合声明》和《澳门基本法》确定了哪些事务由澳门自我治理。

（一）澳门高度自治权的范围

1．宪法

我国的《宪法》对特别行政区的规定不多。第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。第63条第（十三）项规定，全国人民代表大会的职权包括决定特别行政区的设立及其制度。从这两条来看，全国人民代表大会有全权通过法律决定在特别行政区实行的制度，不受更高规范的限制。

2．《中葡联合声明》

《中葡联合声明》则有一些关于中央政府和澳门特别行政区政府权力关系和澳门自治权的较具体的规定。在中央政府与澳门特别行政区政府的权力关系上，有三个相关条款。一是第二条第（二）项。中国政府在该款中声明，除外交和国防事务属中央人民政府管理外，澳门享有高度的自治权。澳门享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。从该款来看，外交和国防事务之外的其他事务的管理，都在澳门的自治权范围之内。二是第二条第（三）项。中国政府在该款中声明，行政长官在澳门通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。担任主要职务的官员由澳门行政长官提名，报中央人民政府任命。三是附件一第三节。该节规定，澳门特别行政区立法机关可根据《基本法》的规定并依照法定程序制定法律，报中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会备案。澳门特别行政区立法机关制定的法律凡符合《基本法》和法定程序者，均属有效。

后面的声明条款列举了澳门的自治权。一是纯粹的地方性内政事务的自治权。第（四）项规定，澳门特别行政区依法保障澳门居民和其他人的人身、言论、出版、集会、结社、旅行和迁徙、罢工、选择职业、学术研究、宗教信仰和通信以及财产所有权等各项权利和自由。第（五）项规定，澳门特别行政区自行制定有关文化、教育和科技政策、并依法保护在澳门的文物。第（九）项规定，澳门特别行政区保持财政独立。中央人民政府不向澳门特别行政区征税。第（十）项规定，澳门特别行政区的社会治安由澳门特别行政区政府负责维持。我认为，第（二）项已经声明，除外交和国防事务外，澳门享有高度自治权，因此这里再明确列举这些自治权限内的事务，仅起到强调作用。此外，澳门保持财政独立，不需要向中央政府交税这一点，是第（二）项无法明确排除的，因此对这一项的列举具有独立意义。二是部分非政治性涉外事务的自行处理权。第（六）项规定，澳门特别行政区可同葡萄牙和其他国家建立互利的经济关系。第（七）项规定，澳门特别行政区可以“中国澳门”的名义单独同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系，并签订有关协议。第（八）项规定，澳门特别行政区将继续作为自由港和单独关税地区进行经济活动。资金进出自由。《联合声明》之所以明确列举这些非政治性涉外事务的自行处理权，可能是因为该条第（二）项从澳门的自治权中排除了外交事务，这很容易被理解为澳门不得与外国进行任何联系。这种明确列举的方式则能消除这种理解。

我们从《中葡联合声明》可以总结出，外交和国防事务不在澳门的自治权范围之内，其他事务，包括财政独立，都在澳门的自治权范围之内。另外，得到明确列举的一些非政治性涉外事务的处理权也由澳门享有。而中央的权力，除外交和国防事务外，还包括两项：一是根据选举或协商产生的结果，任命澳门的行政长官，根据行政长官的提名，任命澳门特别行政区政府的主要官员；二是监督澳门特别行政区立法机关制定的法律是否符合《基本法》和法定程序。

《中葡联合声明》是经过全国人大常委会根据宪法的授权批准的，当然具有法律效力，因而对全国人民代表大会有约束力。虽然中国作为主权国家，可以废除任何条约，但是考虑到国家信誉和国际形象，如果没有极端需要，我们应该信守对外国的承诺。因此，《中葡联合声明》构成了全国人民代表大会制定《澳门基本法》的部分依据，不能随意违背。

3．《澳门基本法》

《澳门基本法》是全国人民代表大会根据宪法的授权制定的，具体规定了在特别行政区内实行的法律制度，这些制度的规定也是根据《中葡联合声明》第二条第（十二）项[8]对《联合声明》中列举的基本政策的具体落实。可以说，《澳门基本法》是最完整的界定了中央政府与澳门特别行政区权力关系的法律文件。

我们可以从四个方面总结这个权力关系。一是管理事务的范围。第十三条和第十四条分别规定了与澳门有关的外交事务和防务由中央人民政府负责管理，同时第七章规定了澳门特别行政区在非政治性涉外事务上的自行处理权以及政治性外交事务的参与权。在外交事务和国防事务之外的经济、文化和社会事务上，澳门特别行政区享有自治权。

二是在立法关系上，澳门特别行政区在其有权处理的事务上行使立法权，同时，全国人大常委会如认为澳门特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区关系的条款，有权将其发回，使之失效的权力。[9]

三是在行政关系上，澳门特别行政区依照《基本法》自行处理行政事务，但是澳门特别行政区的行政长官由按照基本法组成的选举委员会选举产生后，由中央政府任命，中央政府还根据行政长官的提名和建议任免特别行政区的主要官员和检察长。[10]

四是在司法关系上，澳门特别行政区享有独立的司法权和终审权，但是澳门特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。[11]同时，在《澳门基本法》的解释上，全国人大常委会授权澳门的法院在审理案件时对基本法关于澳门自治范围内的条款自行解释。澳门的法院在审理案件时对基本法的其他条款也可解释，但是如果需要对基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和澳门特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由澳门特别行政区终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。[12]

从以上内容来看，《澳门基本法》规定的澳门的自治事务范围与《中葡联合声明》基本一致，只是增加了澳门在国家政治性外交事务中的参与权。另外，在中央政府与澳门特别行政区政府的权力关系上，《澳门基本法》细化了全国人大常委会对澳门立法机关制定的法律的监督程序，同时细化了全国人大常委会对澳门法院解释基本法的监督程序。这些程序方面的细化，与《中葡联合声明》并不冲突，而且是中央政府监督澳门的立法机关和司法机关的行为不超越基本法确定的澳门自治事务范围所必需的。

综合上述三个宪制性法律文件，我们可以总结出中央全面管治权与澳门高度自治权在权力关系和具体事务范围上的界线：《澳门基本法》规定的上述四个方面的权力界线，加上中央在未授权澳门自治的事务上直接行使的权力，以及中央以制定和修改基本法的形式授权澳门自治这一权力本身，共同构成了中央全面管治权与澳门高度自治权的界线。这一界线是根据治理效率和尊重价值差异的原则，并结合澳门的实际情况确定的，对这一界线的奉行正是将中央全面管治权与澳门高度自治权有机结合的正确方式。

（二）全国人大常委会备案发回权的正确行使方式

由于只有外交、国防等极少数事务没有在澳门的自治范围之内，中央保留的直接行使的权力极少，而且中央授权澳门自治这一权力的行使也是通过《澳门基本法》的制定几乎一次性完成，因此，在中央全面管治权的这两个方面基本不会产生争议。在行政关系上，如果没有极端情形，中央在任命行政长官和主要官员时也都会尊重行政长官的选举结果和行政长官对主要官员的提名。而要将中央全面管治权和澳门高度自治权有机结合起来，妥善处理这个权力关系，真正的重头戏在于两个方面，一是保证澳门立法机关制定的法律不超出澳门自治事务的范围，保证澳门司法机关的司法判决不违反基本法；二是保证中央权力的行使不影响澳门特别行政区的高度自治。本文接下来讨论与这两个方面相关的中央政府的监督方式与监督程序。

首先是全国人大常委会借助备案程序对澳门立法的监督。《中葡联合声明》附件一第三节规定，澳门特别行政区立法机关可根据《基本法》的规定并依照法定程序制定法律，报全国人大常委会备案。澳门特别行政区立法机关制定的法律凡符合《基本法》和法定程序者，均属有效。《澳门基本法》则进一步规定了判断澳门的立法是否符合《基本法》的主体和程序。第十七条规定，澳门特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案。全国人大常委会在征询其所属的澳门特别行政区基本法委员会的意见后，如认为澳门特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。正是通过发回程序，全国人大常委会监督着澳门的立法不超越其自治事务范围，不侵入中央管理的事务范围。

那么，这项监督权力应当如何行使才符合法治的一般原理呢？笔者认为，这项监督权力是司法权力而不是政治权力，因为澳门的立法是否超越其自治事务范围是有事先判断标准的，这些标准已经由全国人大明确规定在《澳门基本法》中。因此，虽然全国人大常委会是一个政治机构，它所处理的大部分事务是在不同的价值之间作出选择，作出决定的主要方式也是常委会成员通过投票表决的方式进行，并且常委会成员在投票时不需要说明理由，在投票表决后常委会也不需要对最终决定说明理由，但是，审查澳门立法是否超越澳门自治事务范围时，不应当完全依靠常委会成员的政治判断，而主要是依据《基本法》的相关条款来作出判断。当然，在答案不明确时，常委会成员的判断也难免带有政治判断的成分，但这种成分绝对不可能占主要部分。

这就进一步要求常委会成员在通过投票作出判断之后，还要由多数方负责对常委会整体的决定说明理由。因为，只有说明理由，才能有效约束作出判断的过程不脱离《基本法》的相关条款，避免常委会的决定成为彻底基于价值理念和个人偏好的政治判断。即使在答案模糊时常委会成员的决定不得不带有一些政治判断的成分，这些判断也是在《基本法》相关条款允许的范围内作出的。

具体的操作方法可以借鉴美国联邦最高法院的大法官们的工作方式。众所周知，在宪法案件中，所争议的宪法条款往往很笼统，含义很模糊，大法官们有时需要综合宪政原理、先例、社会现实等各种因素考虑宪法条款的真正含义，这时大法官们可能各持己见。因此，他们最终通过投票的方式表决最后的判决结果。但是，他们票决后不会在不陈述任何理由的情况下径直宣布判决结果，而是由多数方的一名大法官负责撰写判决意见和理由，充分说明具有法律约束力的多数意见的理由；同时，如果多数方的其他法官虽然同意判决结果，但是不同意判决理由时，也可以单独撰写协同意见。事实上，这正是司法过程的必要工作方式，也就是在有既定规则的情况下作出决定的工作方式。如果缺少了说明理由这个环节，我们就无法判断法院的判决还在依据已有的宪法和法律条款，法院的判决就不再有说服力，就不再有司法的性质，当事人也就不会再服膺法院的判决。如果缺少了说明理由这个环节，司法判决不仅失去了“司法”这个外衣，事实上也将无法保证大法官们在考虑自己的决定时仍然受到宪法和法律的约束。基于这个经验，常委会在通过票决方式作出决定后，可以推举多数方的一位或几位委员负责陈述作出决定的理由。当然，如果其他委员不同意这些理由，而有自己的理由，也可以撰写协同意见，陈述不同的理由。虽然这显然会增加全国人大常委会成员的工作量，但是这是保证常委会对澳门立法是否超越其自治事务范围的判断符合《基本法》的唯一有效保证。

其实，笔者认为，由于全国人大常委会人数众多，且受制于全国性政治力量的直接影响而容易忽视特别行政区的自治利益，因此，更加符合法治原则的方式应该是由地位相对中立的最高法院借助具体案件的上诉管辖权监督澳门的立法是否超越其自治事务范围。

（三）澳门司法终审权的正确理解与全国人大常委会释法程序的改良

中央政府还需要在一个方面行使监督权，即监督澳门司法机关的司法判决不违反基本法。因为，即使全国人大常委会通过备案审查的方式保证了澳门立法机关的立法不超越自治事务范围，但是如果司法判决违背基本法或一般法律，事实上也就相当于超越自治事务范围的规则得到了实施。

正是存在这种可能性，我们必须基于中央与地方关系的一般原理和现实可能性来理解澳门的司法终审权。我们当然可以笼统地将司法终审权理解为澳门的法院系统对发生在澳门的法律纠纷有最终裁决的权力，当事人不得再上诉到最高人民法院，但是显然这种终审权只能局限于澳门自治范围内的事务。有些纠纷可能涉及中央直接管辖的事务，也可能涉及中央和澳门特别行政区的关系，在这些纠纷的解决上，澳门作为国家的一个地方单元，其司法机构显然不能有终审权，否则中央在澳门直接行使的权力也将受制于澳门司法机构，中央将丧失对澳门政府的行为是否超越其自治范围的判断权，在澳门实施的全国性法律也将无法保证得到遵守。原因不证自明，即澳门作为地方单元，其利益与全国性利益并不总是一致，存在潜在的冲突。从其他国家的经验来看，地方单元无视全国性利益采取地方保护主义政策的情况屡见不鲜。[13]我们当然希望中央和地方关系能够和谐相处，但是这种和谐是建立在能够妥善处理现实中不可能不出现的中央与地方利益矛盾的基础上的，一味强调和谐而采取“驼鸟政策”并不是明智的策略。因此，通过适当程序监督澳门司法决定不超越其自治范围是符合中央与地方关系一般原理的必要制度安排。

为此，《基本法》授权澳门特别行政区法院在审理案件时对基本法中非澳门自治范围内的条款也可解释。同时规定，如澳门特别行政区法院在审理案件时需要对基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和澳门特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由澳门特别行政区终审法院提请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，澳门特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。[14]全国人民代表大会在制定《澳门基本法》时，试图通过提请解释程序，使全国人大常委会行使《基本法》中非澳门自治范围内的条款的最终解释权，防止全国性利益被忽视。

但是，这个程序存在瑕疵，而且这个瑕疵在香港的“吴嘉玲案”中已经明显地表现出来。根据该条款的明确规定，全国人大常委会的释法程序需要由特别行政区终审法院来启动，即需要它的提请，全国人大常委会才能行使释法权。在“吴嘉玲案”中，香港终审法院虽然知道《香港基本法》规定了终审法院不能自行解释“自治范围之外的条款”，但是坚持认为，有关条款是否属于“范围之外”并有需要加以解释，以及是否影响案件的判决，“唯独终审法院才可决定”。这就产生了一种可能，虽然案件涉及“范围之外”的条款，该条款也需要解释，也会影响案件的判决，但是如果终审法院就是认为有关条款不在“范围之外”，或者不影响案件的判决因而不需要解释，由于终审法院掌握“提请权”，全国人大常委会也无法行使有关条款的最终解释权。

我们当然希望澳门的法官不会借助“提请权”架空全国人大常委会的释法权，但是法治从来不能仅依赖心存侥幸的“希望”。因此，我认为，为了避免今后发生同样的争议甚至危机，全国人大常委会的释法程序的确需要完善。程序的完善并不需要全国人大常委会主动介入，因为这样将使全国人大常委会花费相当的精力密切注视特别行政区法院的审理过程，因而也没有现实可行性。事实上，诉讼双方当事人是对自己权利的最佳守护人，也是最关心有关条款含义的参与者，只要允许他们上诉至全国人大常委会，并由全国人大常委会判断是否需要释法，这样就能打破特别行政区终审法院对释法程序启动权的“垄断”，将是否需要释法的裁量权以及释法权控制在全国人大常委会手中，实现全国性利益的有效保护。当然，基于与上一小节结尾处陈述的同样理由，我认为由地位相对中立的最高法院借助具体案件的上诉管辖权行使《基本法》的最终解释权是更加符合法治原则的监督方式。

註釋︰