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国家发展战略与澳门特区繁荣稳定 韓大元

 

国家发展战略与澳门特区繁荣稳定
韩大元*
 

一、法治、宪法与国家的意义

(一)“国家”在法学中意义

    在人文科学、社会科学体系中法学是一门最具“国家关联性”的学科,具有“民族国家”的性质。较之社会学、经济学与政治学,法学不能无视“国家”存在的历史和现实因素,更不能脱离“民族国家”的基本框架。这就要求法学的研究和运用必须置自身于国家的背景脉络之中,要切合国家的实际情况。在近代西方民族国家形成之后,强调法律的国家性就成为法学的一个基本话语前提。[1]所以,“法律思维必须贯彻国家意识”应该是具有普遍共识的命题。

(二)国家在宪法中的意义

要理解宪法和法律中体现的国家意识,首先要对宪法文本中的“国家”这一概念进行分析。通过理解宪法文本中具体的“国家”规范内涵,我们可以进一步抽象出制宪者为一国政治与社会生活树立了怎样的国家观念、建构了怎样的国家形象,并希望在法律体系中贯彻怎样的国家意识。

以中国宪法的有效文本计,包括目录、章节标题、正文,“国家”一词共使用了151次。根据其在宪法文本中的使用场景,国家一词的内涵是不同的。下面即从其使用场景来归纳其几种不同的内涵。

    1.在整个统一的政治共同体意义上使用的“国家”

“国家”一词最常用的用法就是表示整个统一的政治实体,具体又可以分为主权独立意义上(对外)的国家和主权权力意义上(对内)的国家两种。

前者如宪法序言第二自然段规定,“一八四〇年以后,封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。”第六十七条规定,“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(十八)在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布。”第五十二条规定:“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。”

后者常常使用的表达方式是“国家的权力”、“国家机关”、“国家机构”、“国家工作人员”、“国家权力机关”、“国家行政机关”等。第五十七条规定,“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”、第九十六条规定“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”、第八十五条规定“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关”等。这里的国家都不是与地方相对的,否则就不必使用“最高”、“地方”、“地方各级”之类的词语来加以修饰。

    2.与社会相对的意义上使用的“国家”

在我国的宪法文本中,“国家”还经常与社会相对应,常常使用的表达方式是:“国家和社会”等。例如宪法第四十五条规定,“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。” “国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”第四十七条规定:“……国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”第五十一条规定,“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”

    3.与地方相对的意义上使用的“国家”

“国家”有时还与地方相对应,往往是在与地方有关的场所使用,这时其涵义即是指中央。这些规定反映了我国单一制结构形式下的国家统一性。如第一百一十五条规定:“自治区、自治自治县的自治机关……,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”第一百一十八条规定,“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下,自主地安排和管理地方性的经济建设事业。” “国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候,应当照顾民族自治地方的利益。” 第一百二十二条规定:“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。”“国家帮助自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人”。

    (三)宪法第31条中的“国家”

在分析了宪法文本中的“国家”的不同含义和具体用法后,我们继续分析有关设立特别行政区和规定特别行政区制度依据的宪法第31条,分析该条文中的“国家”的含义,以及其中包含的国家意识。值得注意的是,基本法的制定依据是宪法,而不仅仅是宪法第31条。宪法第31条是设立特别行政区的依据,也是规定特别行政区制度的依据。[2]

宪法第31条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这里的“国家”首先是前述的第一个层次意义上的“国家”,也就是作为政治统一体的国家。这意味着,特别行政区的设立是整个独立的政治统一体的政治决断,所以其中必然贯彻了整个政治统一体的共同价值和共同信念。特别行政区的设立,并非仅仅来自全国人民代表大会的决定,而本质上是在中国作为一个政治统一体而形成的共同意志的决断。所以,特别行政区的设立是整个国家意识的结果,而规定特别行政区制度的法律是这种国家意识的文本化和具体化。

结合宪法文本中关于单一制的相关规定,我们可以得出一个结论,即作为政治共同体的国家治理下,特别行政区只能作为一种特殊的地方制度而存在,也就是说,特别行政区是作为中央的“国家”设立在特别行政区的一种特殊的地方制度。宪法文本中的国家,不仅仅表达行使最高决定权的国家机关意志,同时表达通过最高权力机关的决定权而体现的政治共同体的统一意志。在特别行政区的设立上,作为最高权力机关的全国人民代表大会既代表国家的最高主权,同时行使着实现政治共同体意志的特殊功能,如同样的基本法律,常务委员会不能修改基本法,只能由全国人民代表大会有权修改等。因此,在特别行政区相关条文的规定上,应注意把握“国家”在价值与事实关系中的不同内涵与界限

从上述的文本分析中,我们可以做出明确的判断:特别行政区是中国作为一个政治统一体而作出的政治决断的产物,其中充分体现着中国作为一个统一的单一制国家的国家意识。这是我们理解特别行政区基本法的一个最基本的认识前提。 

 

二、宪法上的国家与基本法中的国家

那么,宪法中的国家与基本法中的国家有哪些关联性?

    《香港基本法》和《澳门基本法》的制定是以中华人民共和国对香港和澳门恢复行使主权为背景的,从而在基本法中格外突出强调国家主权和国家意识。“国家”一词在两个基本法中主要出现在序言、总则以及中央与特别行政区关系部分,其涵义也包括政治统一体意义上的国家、与社会相对应的国家和与地方相对应的国家三种意义,但主要表现为两个方面:(一)在整个统一的政治实体意义上使用的“国家”;(二)在与地方相对的意义上使用的“国家”。下面我们以澳门基本法为例来加以分析。

    澳门基本法序言第二段和第三段规定:“为了维护国家的统一和领土完整,有利于澳门的社会稳定和经济发展,考虑到澳门的历史和现实情况,国家决定,在对澳门恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立澳门特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在澳门实行社会主义的制度和政策。国家对澳门的基本方针政策,已由中国政府在中葡联合声明中予以阐明。”“根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法,规定澳门特别行政区实行的制度,以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。”在这两段的表述中,“国家”一词是在整个统一的政治实体意义上使用的,表明了在澳门问题上中华人民共和国对外的独立主权和对内的独立主权。此外,澳门基本法第18条第4款规定:“在全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因澳门特别行政区内发生澳门特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定澳门特别行政区进入紧急状态”、第7条:“澳门特别行政区境内的土地和自然资源,除在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外,属于国家所有”、第137条:“澳门特别行政区可以‘中国澳门’的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议”等的规定也体现了国家一词表征主权的意义。

澳门基本法第21条“澳门特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理”,第19条第3款“澳门特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权”、第23条“澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动,禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系”,这些表述中的“国家”则主要体现了作为特别行政区的香港与中央的关系,表明与地方相对意义上的中央的涵义。

通过对《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的文本分析,可以发现 “国家”的表达形式是多样的,相关词汇包括:中国、中葡两国、中华人民共和国、国家、全国、中央、国际、国防、叛国、外国、国籍、各国等等。这些词汇大致也在政治统一体、与社会相对应和与地方相对应三种意义上使用。统计结果显示,在政治统一体意义上使用的相关词汇次数约为85次;在与地方相对应的意义上使用的相关词汇约70次;而与社会相对应的则仅有2次。图示如下:

 《澳门特别行政区基本法》中含“国家”意义的词汇使用情况统计表

 

政治统一体意义上

与地方相对应意义上

与社会相对应意义上

序言

14次

0次

0次

第一章

4次

2次

1次

第二章

12次

28次

0次

第六章

3次

0次

1次

第七章

30次

9次

0次

第八章

1次

10次

0次

第九章

1次

2次

0次

总计

85次

70次

2次

对统计表进行分析,不难发现基本法中对国家意识的强调是非常明显的。之所以主要在政治统一体意义上和与地方相对应意义上使用这些词汇,原因主要有以下几点:

第一,澳门特别行政区是“中国”这一统一政治实体的一部分,作为澳门特别行政区宪制性文件的基本法必须突出强调这一点。

第二,在中国单一制政治体制的前提下,澳门是中国的地方行政区域,特别行政区的机关与中央机关相对应,基本法必须明确厘清这一“中央与地方”的关系。

第三,作为中国的特别行政区域,澳门享有高度的自治权,这些自治权主要表现在经济、文化和社会生活领域,在政治领域则有所限制。因此,从宪法的角度看,与社会相对应意义上的“国家”,在基本法上具体表现为特别行政区的高度自治活动,有的时候其国家的某些功能由“澳门特别行政区政府”具体行使,基本法在这一意义上使用的“国家”相对较少,仅为2次。

可见,基本法中“国家”一词的使用,在涵义上是与宪法的规定一脉相承的,充分体现了宪法中的国家观念在基本法中的具体贯彻。因此,对于澳门基本法的理解和实施,必须以宪法确立的国家意识为指导。

 

三、国家发展战略的宪法基础

(一)国家发展战略具有长期性、持续性与稳定性。

国家战略目标的制定,要服务于长远的共同奋斗目标,是宪法规定的国家目标的具体化。战略的选择要体现传承,保持国家和民族的传统,同时立足传统而实现创新。

宪法确定国家总目标,国家发展战略应以宪法总目标为基础,是国家目标的具体化,指导国家与社会发展实践。要落实好宪法规定国家发展总目标,以人权作为国家核心价值观,落实以人为本的发展观。

当前,中国进入新时代,需要根据新的理念制定国家发展战略。

    在“十三五”期间,国家发改委要完成138项任务,如何实现共享发展,涉及八个方面的民生问题:公共服务供给、脱贫、教育、就业创业、缩小收入差距、社会保障、健康中国及人口。在探讨共享发展时,要把握“人”的真谛,准确把握“人”的内涵,防止把人的内涵狭隘化,这需要从三个维度把握人的含义。

把“人的发展”红线贯穿到五大发展理念的体系中,排除两种本位—“物本位”和“官本位”。长期以来,我们以追求GDP增长速度为首要目标,这促生了“投资驱动型”模式,其背后深层次的原因是根深蒂固的“政府主导型”思维。中国的改革开放发展到今天,物本主义已经走到了尽头,必须抛弃传统的“物本”和“官本”思维,用“人本”思想推进中国的改革开放。只有克服“物本位”和“官本位”,人的发展才能真正落到实处。

    (三) 国家发展战略价值优先性

目前明确提出的国家发展战略主要有:可持续发展战略;科教兴国发展战略;依法治国发展战略;走新型工业化道路;西部大开发战略;振兴东北老工业基地战略;推进城镇化战略;人才强国战略;中国和平崛起战略;食品安全战略;健康中国等。

国家的核心利益体系包括众多元素,但是最大程度实现国家政治、经济、金融、信息等各种传统与非传统的安全,确保改革和发展始终依循稳定、有序的轨道,显然是实现其他核心利益的前提和基础。任何选择国家战略体系内部的优先性?哪些战略是优先发展的,哪些是过渡性的发展目标,哪些是长期的发展目标?目前并没有明确的标准与类型化的依据。在个人的研究领域,提出了“健康中国”是优先的国家发展战略的观点,其依据主要有:

    在中国,人民的健康权是所有权利与自由的基础,是国家发展优先考虑的利益。生命至上,安全第一是法治国家的核心价值,也是现代政府首先要履行的国家义务。2016年8月中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》,明确提出“要把人民健康放在优先发展的战略地位”。一个国家的发展,需要多重发展战略,不同领域有不同的发展战略,但是,健康发展战略无疑应该作为首要的优先发展战略。保障人民的生命健康权,为民众生活提供安全是宪法规定的政府的义务。“民者,国之根也。为政之要,惟在得人。政之所兴,在顺民心”。

党的十九大以满足人民的美好生活的期待为基本理念,提出“推进健康中国建设,实施食品安全战略”。在国家治理体系现代化进程中,保障国民健康素质,确保舌尖上的安全,为民众生活提供基本的安全是政府的首要义务。为了实施健康中国战略,我们必须重视、呼吁基于人的尊严而享有的健康权,民众有权要求国家、社会和各行业尊重每一个公民获得充分的、可靠的健康权,特别是安全享用食品的权利。

健康权作为一种国家核心价值,应该是一种“底线利益”,涉及国家安全领域的改革措施与制度设计无疑在战略上应该作为优先步骤加以考虑和启动。只有国家安全体制与安全战略有效建立和实施,其他领域的改革风险才能降到最低,发展的绩效才能最大化。健康权作为一种底线安全体现为保障的优先性,当国家利益体系里的其他利益或价值与之冲突的时候,它必须得到优先保障,任何其他利益都不能凌驾于生命健康之上。

因此,健康权在国家治理中应该成为国家优先考虑的利益,也是国家战略的基础,而这其中关系到公众利益最密切利益和最基本权益的食品安全领域又成为重中之重。

 

四、特区繁荣稳定是国家发展战略的应有之义

(一)保持特区繁荣稳定是国家的宪法义务

基于宪法上的国家和基本法上国家的意义,保持特别行政区的繁荣与稳定是国家基于宪法而履行的义务。[3]这种义务的履行体现在国家的法律与政策制定上,是“为国家存续而做”,并不是“照顾性”、“普惠性”的安排,也不是中央支持特区发展,它本身是国家发展目标的应有之义,不仅仅是“融入”发展目标中。所谓“融入”一词不能准确地表明宪法上的国家义务的履行。所谓融入通常指融合,有形或者无形因素的相互混合,接纳等。特区在宪法上属于国家的组成部分,本来就是一体化的存在,不是融合为整体。

澳门回归前,国家即在“五年计划”中涉及澳门发展。回归之后,国家发展规划中具体地对澳门经济社会的发展作出安排,并通过区域协议、地方规划以及央地、毗邻地方与澳门特别行政区之协调互动等各种机制加以落实,促进了澳门经济社会法治发展,形成中国国家发展的新特色、新特点。

“五年计划”是中国国民经济计划的一部分,主要是对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划,为国民经济发展远景规定目标和方向。 “十三五”规划(2015—2020)明确指出,国家支持澳门建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台,积极发展会展商贸等产业,促进经济适度多元可持续发展;支持澳门参与国家双向开放、“一带一路”建设,鼓励澳门企业积极开展与内地的各方面的交流合作,为澳门长期的稳定与繁荣提供了有利的支持。

在“一国两制”下,澳门的经济、社会日益成为国家整体的有机组成部分,同时凸显“两制”的特色和示范作用,这是一种客观趋势。有学者认为,将澳门的发展纳入国家整体发展战略,丰富了“一国两制”的内涵,为“一国”是“两制”的前提和基础作了生动有力的注脚(邹平学)。可以说,将澳门发展纳入国家规划更加有利于发挥国家整体优势,促进澳门发展、保持澳门经济繁荣和社会稳定,既体现澳门民众的集体意愿,又能体现国家意志,实现国家整体利益的最大化。

(二)国家主权与国家意识

国家意识,是一个涵盖国家政治、社会和自然属性的统一体,是一定土地上的人对建立在这块土地上的享有主权的政府组织的认同和向心力,是人们对国家统一体的认知和心理状态。

传统的国家理论认为,构成国家的基本要素包括人口、政府组织、土地和主权四项。从这四项构成要素中可以看出,国家这一概念包含政治(政府组织、主权)、社会(人口)和自然(土地)的多重含义。国家具有很强的政治属性,也具有社会属性,而政治属性和社会属性又以一定的地域为依托。

在这多层次涵义中,政治意义上的国家与主权有着密切的关系。在现代民族国家(nation)兴起的过程中,“国家理性说”扮演了重要的角色。古典的“国家理性说”是与近代国家主权原则相伴生的,二者紧密结合,互为补充。

在全球化的时代,人权、自由、民主等价值实际上成为了具有普遍性的国际共识。而这些价值在某种程度上与主权之间有着一定的张力。如果我们过分强调主权的绝对性而忽视这些价值,就会实质上损害国家的利益,有可能导致我们在国际空间中话语权的损害,导致国家“软实力”的损害,会导致人民在国家意识的认同上的混乱。

中国宪法规定了“国家尊重和保障人权”之后,国家价值观实际上已经悄然发生了变化。“人权保障”已然成为了新时代国家意识的基本内容。追求抽象意义上的人(而非国家之下的“公民”)的价值的实现,已经是中国宪法所确立的国家的基本责任。在这种意义上,正面回应主权与人权之间的张力,是宪法课以国家的义务。当然,任何完全否定或者无视主权的观念,只会导致国际关系的混乱和更大的人类灾难。所以,当代的国家必须在维护主权和推进人权上寻求一致,非此不足以应对新时代的政治经济社会问题。

从“中华人民共和国对澳门恢复行使主权”这一命题中可以看出,所有的中国人在澳门回归中都体会到了主权的独立与国家的自主带来的荣耀感。然而,我们也同样可以感受到澳门回归对我们传统国家观念的研究也带来了新的课题。如果我们在各种涉及澳门的问题上,不能充分考虑其特区的特殊性,以及不能做更多民主、人权与法治方面的考量,无疑会实际上损害国家的利益,损害国家认同。同时,“国家尊重和保障人权”这一国家价值观也应该在澳门的实践中被充分考量,以更大的包容度去解决问题。

(三)基本法实践中澳门居民国家认同感的变化

《澳门基本法》颁布25年来,澳门居民的国家认同不断上升。2016年澳门街坊总会青年事务委员会发布青年对澳门归属感趋势调查研究表明,在澳门18周岁至45周岁的青年中,有7成受访者认同自己是中国人,6成6的受访者以作为澳门人的身分而自豪,亦有6成7的受访者愿意留在澳门发展,由此体现出25年来,澳门对于祖国日益增强的认同感。

同时要把基本法教育与宪法教育要紧密结合起来,大力普及宪法理念与知识。宪法观念的缺乏是基本法实践中存在的主要问题。基本法的实施离不开对宪法的理解。只有在准确把握宪法的精神之后,才能全面理解基本法的丰富内涵。目前基本法实施中的突出问题之一是,宪法教育缺乏持续性,国家观念薄弱,应该在以后的实践中加强对特区居民宪法观念的培养,通过宪法在特别行政区的实施强化国家认同,构建基本法适用的“民心基础”。

(四)充分保障特区居民参与国家发展进程

基于国家发展战略的宪法属性与开放性,要保持宪法和基本法上的国家概念的一体性,以平等参与为基础,充分保障特区居民作为中华人民共和国公民的权利与自由。近年来,不少港澳全国人大代表不断提出议案,要求进一步推动两地交流,吸引更多香港学生到内地升学,允许港人入伍参军等,并尽快打破特区与内地的制度界限,包括通讯、福利、电视娱乐等,以破除特区“划地为限”的地区意识。向特区居民实质性的开放公务员考试权,像司法考试一样允许港澳台考生平等考试权与国家管理的参与权等,全面推动内地同特区互利合作,制定完善便利特区居民在内地发展的政策措施,为“人心回归”提供更多的发展空间。

註釋︰



* 中国人民大学法学院教授 ,中国人民大学一国两制法律研究所所长



[1] “民族国家是一种关于身份建构、地缘政治、民族认同及其文化单元的普遍主义的法律结构”,许章润主编:《民族主义与国家结构》,法律出版社2008年版,第25页。

[2] 见全国人大关于设立特别行政区的决定,基本法第11条。

[3] 朱国斌教授曾指出,“一国两制”是建诸在中央和特区互负政治义务的秩序格局之上的,主权者(中央政府)对特区承担有作为和不作为的义务,其目的即在于维护国家统一和领土完整、保持特区的繁荣和稳定。参见朱国斌:《坚持依法治港 巩固“一国两制”——纪念《香港基本法》颁布二十五周年》,载《大公报》2015年3月23日A12版。

更新日期: 2018-03-21