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發展協商民主 完善治理模式 趙向陽
發展協商民主  完善治理模式
趙向陽[*]

 

一、          澳門特區治理模式述要

回歸十七年來,澳門特區成功實踐了“一國兩制”方針,得到國家領導人和中央政府的充分肯定。本文以為,這種成功的一個體現和原因,就是在澳門實施《基本法》的過程中,形成了行政主導與協商民主有機結合良性互動治理模式。這種治理模式,以《基本法》為憲制依據,切合澳門歷史傳統和現實情況,反映了澳門社會高度組織化的社團政治特點;因此能夠受到廣泛認同和有效運作。

當然,在這種治理模式中,行政主導和協商民主既不可分割也不可等量齊觀。只有行政主導而沒有協商民主,政府施政將會面臨許多困難;只有協商民主而排斥行政主導,則嚴重違反《基本法》,必將導致社會混亂,無法有效管治。因此,行政主導與協商民主的有機結合良性互動,必須置於《基本法》的框架之內、必須以堅持行政主導為政制前提;發展協商民主的主要價值取向在於優化行政主導,使之具有更廣泛的社會基礎和更好的施政效果,而不是削弱更不是否定行政主導,這是我們必須把握的一項重要政策底線。

基於對行政主導已有充分研究,故本文將較多述及協商民主。事實上,政治學憲法學等社會科學領域對協商民主也早已進行了深入分析,但我們仍可以並有必要指出澳門社會協商民主的獨特之處。

其一,層次更高更多。《基本法》第五十六條規定“澳門特別行政區行政會是協助行政長官決策的機構。”第五十七條規定,“行政會委員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任,人數為七至十一人。”第五十八條規定,“行政會由行政長官主持,每月至少舉行一次。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會之前,須徵詢行政會的意見。”目前行政會共有十一名委員,其中只有一名主要官員,另有四名立法會議員和六名社會人士,最大限度地安排非官方委員。因此,無論從會議主持、議事內容抑或組成人員來說,行政會可謂最高層次的協商民主機制。同時,政府還設立了若干個涉及政府各司的綜合性咨詢組織,並由行政長官出任主席。此外,政府各司和部分局也設立了相關領域的咨詢委員會,總數達四十六個之多;從而形成了多層次的協商民主架構。

其二,官民互動更直接。協商民主不僅是為了反映民間對政策制定的意見或訴求,而且要求這些聲音能得到及時交流反饋。因此,咨詢委員會中包括相關政府官員具有重要作用。在現有的四十六個咨詢委員會中,除了因其須保持獨立運作的性質而不宜包括政府官員者外(如離任行政長官及離任主要官員從事私人業務申請分析委員會、公共行政道德操守委員會、公職司法援助委員會會等),其他咨詢組織均由官方成員和非官方成員組成。官方成員多為司長(包括司長辦公室代表)或局長,非官方成員多為相關領域或界別的有代表性人士,從而有助於全面介紹政府政策和執行情況,充分反映業界意見和市民訴求。

其三,運作更規範更有效。所有咨詢委員會的成立和運作皆由行政長官以行政法規訂定,包括規定咨詢委員會有權制定其內部規章,使其運作更為規範;尤其是規定由政府相關部門為咨詢委員會的運作提供行政及技術支援,使其不會因缺乏資源而影響工作。至於談及運作更有效,主要是指其具有法定職權就相關政策制定提出意見並將之列為制定政策的法定程序。這方面最典型的例子就是社會協調常設委員會,根據法律規定該委員會由資方、勞方和政府代表組成,凡涉及社會勞動問題的法規草案均需聽取其意見,從而直接參與有關勞動關係的政策制定和法規草案的內容討論。

其四,範圍更廣。這裡包括兩曾含義,其一是指協商民主涵蓋各界別、各行業、各社區(包括中區、北區、離島三個社區委員會);其二是指澳門的協商民主不僅局限於政策制定,而且涉及政權機關的組織程序:在行政長官選舉方面,選舉委員會委員的選舉,除全國人大代表、全國政協委員的代表、立法會議員的代表以及宗教界委員外,其他界別的選委會委員候選人名單,皆有該界別的社團(法人)選民協商產生;在立法會的間接選舉中亦是如此。

 

二、          發展協商民主的可行性和必要性

協商民主之所以能在澳門存在、運作并具有廣闊的發展前景,是基於歷史傳統、政治生態、經濟結構、族群關係以及人口地理等多方面的因素。

在葡國佔領澳門的漫長歲月中,澳門在一定程度上處於了“華洋共處分治”狀態,並逐步形成了華人社區自治管理的獨特傳統。具有較高認受性的華人領袖,對內居間協調華人事務;對外代表華人居民向澳葡當局反映訴求。各種行業組織和民間社團構成了華人領袖的社會基礎和政治資源,社團的數目亦不斷增加、居民的組織化程度也隨之提高。這是日後建立協商民主的歷史基因。

新中國成立之後,澳門同胞的愛國愛澳意識不斷發展,并隨著回歸日近而成為主流政治文化,愛國愛澳社團亦成為主流政治力量。回歸之後的形勢發展,更是進一步形成了維護國家主權、安全、發展利益及中央管治權,支持行政長官和特區政府依法施政的良好政治生態。這是協商民主得以長足發展的政治條件和基礎。

基於地理條件的限制,澳門經濟規模不大、種類單一。這的確制約了澳門的經濟發展,但也在一定程度上緩和了階層利益衝突的複雜性和強度。而地域狹小、人口不多、居所交錯的客觀條件也在一定程度上促進了族群和睦的社會關係。這些無疑有助於協商民主在整合利益訴求過程中減少對立達至共識。

對可行性的初步分析,只是說明了發展協商民主完全具備條件;而只有深刻理解發展協商民主的重要性才能進一步形成積極推進的動力。就協商民主的意義而言,至少可以指出:

第一,協商民主是貫徹一國兩制方針的重要機制。

按照一國兩制方針,在保障國家主權、安全、發展利益以及中央管治權的前提下,澳門特區實行澳人治澳高度自治。這就要求澳門社會各界和廣大市民的積極參與,發展協商民主則是推動社會參與的基本方式,亦是提高澳門居民主人翁意識和參政議政能力的重要途徑。

第二,協商民主是保障澳門長治久安的重要條件。

一段時間以來,政治形勢日趨複雜、經濟發展起伏不定、利益衝突和觀念交鋒明顯上升、各種深層次矛盾和問題有待處理;尤其是那種認為只有實行雙普選方可解決一切問題的主張仍然頗有市場,雖然其他地方的亂象已經證明這種觀點不能成立,但仍有人試圖藉此挑起政治紛爭製造社會對立。凡此種種,對澳門特區的治理體系和治理能力提出了嚴峻挑戰。然而,正是行政主導與協商民主有機結合良性互動治理模式的有效運作,使澳門特區仍能保持社會和諧、政治穩定的大局。為解決各種問題和矛盾提供了必不可少的政治環境。在這過程中,協商民主無疑發揮了十分重要的作用。

第三,協商民主是推動政治發展的重要路徑。

從某種意義上說,行政主導與協商民主有機結合良性互動的治理模式,展示了一種精英政治與社會民主相融並進、相得益彰的政治發展路徑。

首先,必須客觀的看到,任何一種政府無論其以何種方式產生,都不能不多少具有精英政治的特點;這在相當長一段歷史時期內都不會和不能改變的。然而在二十一世紀的今天,尤其是在實施基本法的澳門特區,澳門居民享有廣泛的政治權利和各種自由,精英政治必須與社會民主有機結合方可實行有效管治,即行政主導必須和協商民主良性互動方能獲得最廣泛的社會支持。

其次,自上世紀八九十年代以來,呈現出選舉民主至高無上的單項選擇逐漸轉為選舉民主與協商民主並重發展的歷史趨勢。執政者如何產生固然重要,但如何實現良政善治更受到社會關注,更能成為管治合法性的社會基礎,也更符合多數社會成員的利益。因此,透過協商民主廣泛參與政策制定和執行,成為更經常更具體和更有效的政治民主。

換言之,在選舉制度作為基本政治制度必須保持穩定的客觀條件下,充分發展協商民主是推動政制發展的題中應有之義和現實可行的選擇。

 

三、          發展協商民主的若干思考

就發展協商民主而言,可以考慮以下幾點:

第一、改良社團生態,強化意見整合。

發展協商民主,在很大程度上取決於提高意見整合的能力。而社會組織的結構、數量、相互之間聯繫等方面的狀況,對於意見表達和整合具有重要意義。據整理統計,澳門註冊社團數目由1999年12月20日的1739個增加到2017年3月14日的7954個,平均每年增加365個,每天增加1個。增幅之大、增速之快令人矚目。這一方面體現了澳門居民充分享有《基本法》和結社法 (第5/94/M號法律)保障的結社自由;另一方面也呈現了社團碎片化以及由此而帶來的意見表達碎片化,這自然會增加意見整合的難度。如何在確保居民結社自由的前提下,完善結社程序以提高社團素質,值得社會深入思考,並透過理性討論達致共識。

值得注意的是,雖然目前有七千多個社團,但按照結社法註冊的政治團體卻一個也沒有,這顯然是一種結構失調。同時,大量社團具有同質性卻未能形成有機關聯;社團活動方式亦大多雷同,且有失於注重形式而缺乏實質內容等等;凡此種種表明確有必要改良社團生態,使協商民主能夠進一步提高質素和功能,能夠在更具代表性的基礎上持續發展。

第二、加強民間智庫建設,提高議政和政策水平。

近幾年來,依托社團資源建立的民間智庫不斷湧現,對社會政策議題展開研究並提出政策建議,這是發展協商民主重要體現,應予充分肯定和大力支持。相對於高等院校研究機構而言,民間智庫的研究,更注重市民關心的社會熱點問題和民生問題,更具有主動性和敏感性;並因此而受到政府和社會重視和關注。加強智庫建設,既涉及政府支持,尤其是重視其研究成果,也涉及智庫自身的充實提高。包括如何擴充人才資源,如何加強收集民情民意並作出客觀分析,如何提高政策研究的科學性和規範性,如何整合不同智庫的各自優勢。同時,必須避免民間智庫官僚化,而始終保持「接地氣」的旺盛活力。

第三、改進諮詢委員會的組織和運作。

各個諮詢委員會滙集了方方面面的社會精英,為特區政府正確制定改策作出了積極貢獻。然而,諮詢委員會的組織和運作也存在一些需要解決的問題。例如,委員兼任較多,任期較長,委員會之間職責重疊,委員會運作透明度不足等。特區政府已推出措施予以改善,包括規定一人最多兼任三個委員、連續任職不超過六年等。然而,尚需進一步拓寬委員人選的選擇範圍,不拘一格擇優任之,進一步優化年齡結構和知識結構,使諮詢委員會能夠更具代表性和專業性,並成為人才培養的重要機制;尚需合理調整諮詢委員會設置,合併職責重疊者,區分一般政策諮詢和專業政策諮詢,使之能夠有效運作而非流於泛泛而談;尚需研究諮委會如何增加透明度,凡其討論內容不涉及保密事宜,或不影響委員暢所欲言者,皆可考慮對外發佈更多訊息,使公眾得以知悉並透過其他方式發表意見。改善諮詢委員會的組織和運作,總的方向是提高其政策討論的質素,提高其公信力和公眾參與。

發展協商民主具有重要意義和廣濶前景,但仍有許多問題有待深入研究,本文只是初步分析,以期社會和學界給予更多關注。

 

 

 



[*]澳門科技大學法學院客座教授、澳門特區行政法務司司長辦顧問。

更新日期: 2017-03-30