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基本法秩序对国家宪法秩序的影响 姬朝远
基本法秩序对国家宪法秩序的影响
姬朝远[*]
1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过、1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行的《中华人民共和国宪法》及1988年、1993年、1999年、2004年产生的《中华人民共和国宪法修正案》;1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过、1990年4月4日中华人民共和国主席令第二十六号公布、自1997年7月1日起施行的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》;中华人民共和国第八届全国人民代表大会第一次会议于1993年3月31日通过、1993年3月31日中华人民共和国主席令第三号公布、自1999年12月20日起实施的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》是中国改革开放30余年来重大的宪法事件。香港和澳门主权的回归、特别行政区“一国两制”新秩序的形成开启了中国宪政史崭新的一页。其中,特别行政区制度的建立及基本法的全面实施,不仅构成了中国宪法秩序的一部分,而且在人权、法治、民主等方面,对于中国宪法秩序产生了重要的正面影响。

    一、中国宪法规范的历史变迁

国家的宪法规范既包括历史上曾经公布的各种宪法典或者宪法性文件、宪法惯例,亦包括现实有效的宪法典和各种宪法性文件和宪法惯例。这里仅就主要宪法性文件进行梳理。

    (一)旧中国主要的宪法规范

    从清末预备立宪以来,中国出现的宪法性文件主要有:1906年9月4日《宣誓预备立宪先行厘定官制谕》[1];1907年9月8日《钦定宪法大纲》、《议院法要领》、《选举法要领》、《逐年筹备宪政事宜清单》;[2]《重大信条十九条》(1911年);《中华民国临时约法》(1912年);《中华民国宪法》(1923年);《中华民国训政时期约法》(1931年);《中华民国宪法》(1946年)。[3]

    旧中国宪法规范中,清代的宪法文件,旨在维护民主潮流中的君主权力。中华民国时期的宪法文件旨在建立一个民主共和国。遗憾的是,由于缺乏一个强有力的政党领导,在军阀买办的操持下,《中华民国宪法》只能是一纸空文,直到国民党退守台湾的半个世纪里,《中华民国宪法》之秩序也没有最终形成。现实的台湾出现了台独政党并上台执政,宣告了《中华民国宪法》的名存实亡。

    (二)新中国的宪法规范体系

新中国宪法体系的形成可以追溯到《中华苏维埃共和国宪法大纲》(1934年)、《陕甘宁边区宪法原则》(1946年)。

新中国成立后的宪法文件主要包括:《中国人民政治协商会议共同纲领》(1949年);《中华人民共和国宪法》(1954);《中华人民共和国宪法》(1975);《中华人民共和国宪法》(1978);《第五届全国人民大表大会第二次会议关于修正<中华人民共和国宪法>若干规定的决议》(1979年);《第五届全国人民大表大会第三次会议关于修正<中华人民共和国宪法>第四十五条的决议》(1979年);《中华人民共和国宪法》(1982年)及《中华人民共和国宪法修正案》(1988年)、《中华人民共和国宪法修正案》(1993年)、《中华人民共和国宪法修正案》(1999年)、《中华人民共和国宪法修正案》(2004年)。

    1. 《中国人民政治协商会议共同纲领》

     1949年10月1日,毛泽东主席宣布中华人民共和国成立。这一建国的重大历史事件中,对于新中国的“国号”、“国体”、“政体”、“政权架构和组织”“社会制度”、“经济制度”、“文化制度”、“经济制度”、“公民权利与义务”、“外交政策”等建国基本问题的回答,均由1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》(下称《共同纲领》)承担。

《共同纲领》分序言和总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策,7章60 条。主要内容有:

第一,关于国体。国体是关于国家权力属于谁的问题、国家由谁当家作主的问题。中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家,实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政;中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权,而以工农联盟为基础,以工人阶级为领导。

第二,关于政体。政体回答的是国家政权组织形式。国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生。各级人民代表大会选举本级人民政府。各级人民代表大会闭会期间,本级人民政府为行使本级政权的机关。中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式,在普选的全国人民代表大会召开以前,行使全国人民代表大会的职权;

第三,关于人民权利、义务。人民依法有选举权和被选举权, 有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由等权利; 有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务;

第四,关于法律制度。废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度,制定保护人民的法律、法令,建立人民司法制度。

第五,关于军事制度。建立统一的军队,受中央人民政府人民革命军事委员会统率;实行民兵制度;

第六,关于经济政策。经济建设的根本方针,是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策,达到发展生产、繁荣经济之目的。规定了国营经济、合作社经济、国家资本主义经济的性质、地位和国家应采取的政策;还对土地改革、发展工业、农业、交通、商业、合作社及金融、财政、税收等政策作了具体规定;

第七,关于文化教育政策。文化教育为新民主主义的,即民族的、科学的、大众的文化教育; 并对社会公德、发展自然科学、社会科学、文学艺术、教育、体育、卫生、新闻出版作了规定;

第八,民族政策和外交政策。

由此可以看出,《共同纲领》是新中国成立的“大宪章”、新中国第一个宪法性文件。《共同纲领》对新中国政治、经济和文化等方面的规定,指明了新中国的新民主主义社会性质,同时也指明了新民主主义社会是逐步向社会主义社会过渡的社会。《共同纲领》作为新中国的根本大法,起着临时宪法的作用。刘少奇在中国人民政治协商会议第一届全体会议上指出,《共同纲领》当时就是全国人民的大宪章”。[4]

《共同纲领》第13条规定,在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后,中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施,向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。新中国第一个宪法文件,“普选”的规定突出体现了新生政权的民主特色。[5]

2.1954年《中华人民共和国宪法》

1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。1954年《中华人民共和国宪法》是在《共同纲领》基础上产生的中华人民共和国第一部正式的宪法典,肯定了《共同纲领》所确立的基本政治制度、国体、政体等。

但是1954年宪法产生过程中,存在着一些问题:一是大会准备不足,作为一个大国的第一届全国人民代表大会,全部的提案只有39项,而且提案质量不高。比如,一位名叫石增荣的人提出的议案名称是“眼科医生要加倍努力,做好卫生工作,提高生产效率”;二是专业性不够。中国的高等教育,从清末开始,法科最为发达,然而在制宪的时候,中国的法学人才基本没有得到重用。像倪征𣋉、罗隆基、史良、韩德培、张奚若等著名的法学家都没有参与,具有制宪经验的沈钧儒、韩幽桐也不沾边。只有周鲠生和钱端升参与,但只是顾问。起草工作由毛泽东加上陈伯达、田家英和胡乔木三个秀才;三是虽然参考了其他国家的宪法文本,但基本上是苏联宪法的仿制版;四是政治气候开始紧张。在应苏联的建议尽早制宪的半年多时间里,各项运动,特别是火爆的阶级斗争形式开始让一部分民主人士和他们所代表的人们尴尬和不安。逐渐地,在抗美援朝、“镇压反革命”、“统购统销”等问题上,部分民主人士与执政党的意见分歧开始凸显。[6]因此,1954年宪法虽然是新中国第一部正式宪法典,仍存在一些不完善的地方。

3.1975年《中华人民共和国宪法》、

1975年1月17日中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》,学界习惯称之为“1975年宪法”。这部宪法对1954年宪法做了大规模的变革。从宪政文明的视角看,这部宪法典是中国宪法进程的倒退。

4.1978年《中华人民共和国宪法》

1978年3月5日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》,学界习惯称之为“1978年宪法”。这部宪法典对中国的建设造成了很大的破坏,是中国宪法发展的又一次倒退。例如,这部宪法第45条规定:“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由,有运用“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利”,为阶级斗争扩大化推波助澜。

5.1982年《中华人民共和国宪法》

1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》,学界习惯称之为“1982年宪法”。之后经过了1988年、1993年、1999年、2004年四次以《中华人民共和国宪法修正案》的方式修订。

1982年宪法是指导中国特色社会主义建设的根本大法,这部宪法的修正和全面实施,引领者中国特色社会主义事业取得巨大成就。是目前指导国家生活的根本大法。特别是因应香港和澳门的主权回归大事,这部宪法的第31条规定,国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

“1982年宪法”颁布和实施以来的35年里,中国社会主义建设取得了巨大成就,中国的民主法治建设、经济文化建设等领域的实践充分表明,这部宪法是一部适合中国国情,实现中华民族伟大复兴“中国梦”的好宪法。这部宪法必将为中国实现2014年11月,习近平主席提出的“全面建成小康社会”、“全面深化改革”、“全面推进依法治国”、“全面从严治党”的宏伟蓝图。

第一,这部宪法确立了特别行政区制度。宪法第31条规定,国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定,为之后的香港和澳门特别行政区的建立提供了宪法依据,使中国的行政区划发生了重大的变化。

第二,这部宪法肯定了中国国家建设的理论新成果,将“邓小平理论”、“三个代表”重要思想、“科学发展观”写进宪法,是对新的历史条件下中国社会主义建设对于新理论期待的、符合国情和时代需要的科学回应。

第三,这部宪法开启了中国社会主义市场经济的时代华章。1988年通过的宪法修正案第1条规定,国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。第2条规定,任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。为之后开启的社会主义市场经济建设提供了明确的法律依据。之前中国长期的纯粹计划经济状态,给中国的民生造成了重大的灾难。私营经济合法化,土地使用权的转让,极大地激发了全社会经济建设的主动性、积极性和创造性。之后的修正案中,社会主义市场经济的提出更为中国经济的发展提供了根本的宪法依据。

第五,将“法治”和“人权”写进宪法。1999年宪法修正案第13条提出中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。彰显了中国共产党找到了治国理政的真正法宝。此后,中国社会主义法律体系逐渐形成,并不断完善。中国法治建设有力地促进了“富强、民主、文明”国家根本任务的实现。依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面社会主义法治理念的阐释,促进全社会全面认识中国法治的基本面貌和根本特征。

2004年宪法修正案,将“国家尊重和保障人权”写进宪法,可以说是中国社会主义建设中的一个重大历史事件。标志着中国宪法文化和宪政实践进入历史新纪元。因为新中国成立以来,在极左思潮的影响下,官方一直把“人权”视为“资本主义”的专利,西方社会也习惯以“人权”为借口攻击中国的社会主义建设。

把“人权”写进宪法, 至少有以下几大涵义:(1)突出了人权在宪法中高于一切的神圣地位,侵犯人权就是违宪;(2)人权入宪,将增强全民“知权”、“爱权”和维权意识;(3)保障人权, 主要是要保障弱者、弱势群体的权利;(4)保障人权, 要求保障所有法定的和非法定的人权。宪法保障的人权不限于宪法已列入的一些公民的权利, 而且含盖了宪法所未列举的、而为人人所应有的(合理的)其他人权和权利。(5)人权入宪有利于加强国内与国际人权的双重保障。纳入保障人权的原则条款, 还可视为我国对加入几个国际人权条约在宪法上的承诺。我国迄今已加入近20 个有关国际人权条约, 其中特别是已由全国人大常委会批准的《经济、社会、文化权利国际公约》和已由政府签署的、尚未批准的《公民权利和政治权利国际公约》。人权入宪当然也是向国际社会郑重表明, 我国对已加入的国际人权条约的负责态度和承担履行的义务, 也有助于我国人权事业纳入国际保护和监督。这是在宪法层次上宣布“尊重和保障人权”应有之义。[7]

“法治”与“人权”的入宪,是中国现代文明秩序建构的核心元素和基本方向。当传统中国的古老文明在晚清之际逐步衰弱且辉煌不再,中国面临的最主要的问题,就是建立新的文明形态与文明秩序。当代中国建立的新文明秩序既是中国的,又是现代的。作为中国的文明秩序,意味着它要继承以儒家文化为主体的中国传统。而作为现代的文明秩序,它又必须认同和吸纳民主、人权、法治、宪政这类现代性的价值与制度。在这个意义上,“法治”与“人权”入宪,正是代表了建构中国现代文明秩序非常重要的努力。就此而论,可以说,确认“法治”与“人权”原则的“宪法修正案”,“修正”了作为现代中国文明秩序之一大核心的法治秩序的坐标、基准与方向。

“法治”与“人权”入宪,将“修正”中国的政体构造、宪制结构以及法律制度的安排。而完成这一“修正”的最重要的方式,就是根据“制度逻辑”来进行各个领域与层次的制度改革。惟有如此,才能将“法治”与“人权”嵌入到政治制度、政权构造即政体以及法律制度之中,从而使“法治”与“人权”的入宪成为不可动摇和改变的法治文明进程。[8]

(三)对中国宪法变迁史的基本评价

宪法和宪法秩序是近代以来政治文明的特有现象,从世界民主政治发展的基本历史看,规制和制约公权力、扩大居民权利,保障人权是世界各国宪法的一个共同特征。从世界各国的国内实践看,宪法文本的形成又呈现出不同的发展样态。有通过不彻底革命产生的妥协性质的宪法,例如英国的资产阶级革命和宪法的诞生;有通过契约行为产生的契约性质的宪法,例如美国的《五月花号公约》、《独立宣言》和《美国宪法》;有通过彻底的资产阶级革命诞生的宪法,例如法国的《人权宣言》和《法兰西共和国宪法》。

1905年起,中国立宪历史已经经历112余年,可以大致分为三个阶段:清末阶段、中华民国阶段和中华人民共和国阶段。宪法文本内容呈现出不断进步的态势。其中,中华民国宪法文本是对清末宪法文本的超越,民国宪法文本第一次否定了君权,确认了民权和民主体制。例如,民国元年三月十一日公布的《中华民国临时约法》规定:中华民国由中华人民组织之。(第1条)中华民国之主权属于国民全体。(第2条)中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权。(第4条)

新中国的宪法是对中华民国宪法的革命性变迁,新中国宪法创制完全否定以“六法全书”为代表的中华民国法律制度,另起炉灶,经历了非常坎坷的发展历程:1949年《共同纲领》的精神是人民民主专政和民主联合政府。《共同纲领》所建构的中国权力架构体现了联合政府色彩:全国政协5位副主席中,民主人士4人;中央人民政府副主席6人,其中民主人士3人;中央人民政府委员56人,其中民主人士28人;政务院副总理4人,其中民主人士2人。在各部部长中,民主人士占三分之二之多,达到20位,而且最高法院院长也是民主人士沈钧儒。中央如此,地方各级政府也存在类似情况。[9]

从实质意义看,1949年《共同纲领》就是新中国的第一部宪法典。因为这部宪法典为之后“中华人民共和国”的成立和政权组织,提供了宪法依据。相比之下,1954年宪法则是对1949年《共同纲领》的继承和修改。

1954年宪法的精神是向“苏联模式”的社会主义过渡;1975年宪法和1978年宪法的精神是阶级斗争和“无产阶级专政下继续革命”;1982年宪法的精神是“拨乱反正”。[10]1982年大修的《中华人民共和国宪法》文本是中国宪法的最新形态,彰显了中国宪法的最高水准和中国特色。

拨乱反正后的1982年《中华人民共和国宪法》的实施,使中国的面貌为之一新。这部宪法确认了人民主权,确认了中国共产党的领导地位,确立了新中国宪政秩序的灵魂:中国社会主义革命和建设中,必须坚持四项基本原则,即坚持社会主义道路,坚持无产阶级专政即人民民主专政,坚持共产党的领导,坚持马列主义毛泽东思想。1982年宪法颁布以来,历经1988年、1993年、1999年、2004年的《中华人民共和国宪法修正案》,使宪法适应了建设有中国特色社会主义事业的时代需要。

港澳的回归,作为香港和澳门回归祖国后的宪制性法律,是中国宪法秩序的新发展,是中国政治文明的新创举,具有重大的现实意义和国际意义。

二、《香港基本法》、《澳门基本法》的双重法律地位。

何为“宪制性法律”?“宪制性法律”与“宪法”有什么区别?《香港基本法》和《澳门基本法》在国家法律体系居于什么样的地位,这是“一国两制”实践给中国宪法学带来的新课题。对于特别行政区的法律秩序而言,基本法是特别行政区宪制性法律;对于国家宪法秩序来讲,基本法是国家法律体系的基本法律。

首先,《澳门基本法》不是一部宪法典,尽管这部法典规范的是特别行政区的政治制度、权力架构与组织制度、居民基本权利制度、基本经济制度、社会文化制度,但这些内容只是特别行政区层面的,不是国家层面的。

其次,《澳门基本法》和一般意义上的法律不一样,这部法典确立了特别行政区实施的社会制度、政治制度、经济制度、文化制度,确认了澳门居民的基本权利,明显具有宪法典内容的特征。

第三,从国家宪法秩序的角度看,《澳门基本法》既是国家的基本法律、又是特别行政区宪制性法律,理由是显而易见的:

(1)对特别行政区“一国两制”实践做出了区别于国家宪法基本政治制度的特殊制度安排,这样的立法权力来自于宪法第31条的宪法授权。

特别行政区的权力架构、社会制度、经济制度、司法制度、立法制度等项制度安排完全和祖国主体的社会主义制度不同,从而构成对宪法相关条文的不同规定。例如,特别行政区的公权力分为行政权、立法权和司法权,实施司法独立和司法终审;再如,特别行政区居民的基本权利比较全面,可以说是世界人权保障的楷模和样板。《澳门基本法》第40条规定,《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于澳门的有关规定继续有效,通过澳门特别行政区的法律予以实施。特别行政区居民的基本权利保障内容比内地公民权利保障范围大。但是,这些立法具有明确的宪法第31条授权,所以基本法在国家法律体系中属于基本的法律。[11]

(2)在国家法律体系中,基本法构成基本的法律,应该归类于“地方组织法”的法律部门。祖国内地的地方权力机关和政府的组织,依据的是宪法部门法《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。相比之下,国家并没有出台关于特别行政区的《特别行政区政府组织法》,而是以《香港基本法》、《澳门基本法》的形式,建构了我国行政区划的新类型“特别行政区”。从这个意义上看,《香港基本法》、《澳门基本法》又是特别行政区的政府组织法。

(3)从基本法在澳门法律体系中的地位看,《澳门基本法》构成了澳门法律秩序的宪制性法律。《澳门基本法》第11条规定,“根据中华人民共和国宪法第三十一条,澳门特别行政区的制度和政策,包括社会、经济制度,有关保障居民的基本权利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面制度,以及有关政策,均以本法的规定为依据。澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件均不得同本法相抵触。”

基本法作为特别行政区宪制性法律,并不能完全替代宪法,而成为特别行政区的根本大法。国家宪法的根本大法地位针对的是国家主权的全部区域。在特别行政区,国家宪法仍然发挥着根本大法的效力。

三、特别行政区基本法秩序彰显了中国宪法秩序的进步

从国家宪法秩序的全局看,《澳门基本法》、《香港基本法》下的特别行政区秩序构成国家宪法秩序的有机组成部分。因此,基本法对于国家宪法秩序的影响是显而易见的:

(一)彰显了制度共和精神

“一国两制”通过基本法确认和实施,变成活生生的特别行政区制度现实,消弭了国际社会对于中国特色社会主义的偏见,彰显了中国政府对国家治理的深谋远虑和政治文明的创见精神。1980年代解决香港问题和澳门问题的中英谈判、中葡谈判,面临的是东西方两大敌对阵营的意识形态对立世界政治形势,当时冷战处于还没有结束,世界主题仍然停留在“战争与和平”状态。中国共产党第二代“领导核心”、中国改革开放的总设计师邓小平提出的“一国两制”解决港澳问题的重大方针,对于当时的国际社会是一项不小的意识形态“革命”。

中国解决香港问题和澳门问题“一国两制”方针提出的1980年代,正处于时代主题从“战争与和平”逐步向“和平与发展”转化。[12]中国的“一国两制”在特别行政区的全面实施,是新的时代主题下两大制度相互借鉴的国际范例。

《中英联合声明》与《香港基本法》、《中葡联合声明》与《澳门基本法》的颁布,向全世界表明,中国人民有智慧、有雄心,博采世界政治文明的有益经验,建设具有“一国两制”特色的、国际领先水平的“自由港”、“特别行政区”。

(二)拓展了地方自治视野

《联合国宪章》第七十三条规定:“联合国各会员国,于其所负有或担承管理责任之领土,其人民尚未臻自治之充分程度者,承认以领土居民之福利为至上之原则,并接受在本宪章所建立之国际和平及安全制度下,以充分增进领土居民福利之义务为神圣之信托,且为此目的:

(子) 于充分尊重关系人民之文化下,保证其政治、经济、社会及教育之进展,予以公平待遇,且保障其不受虐待。

(丑) 按各领土及其人民特殊之环境、及其进化之阶段,发展自治;对各该人民之政治愿望,予以适当之注意;并助其自由政治制度之逐渐发展。

(寅) 促进国际和平及安全。

(卯) 提倡建设计划,以求进步;奖励研究;各国彼此合作,并于适当之时间及场合与专门国际团体合作,以求本条所载社会、经济及科学目的之实现。

(辰) 在不违背安全及宪法之限制下,按时将关于各会员国分别负责管理领土内之经济、社会及教育情形之统计及具有专门性质之情报,递送秘书长,以供参考。本宪章第十二章及第十三章所规定之领土,不在此限。”[13]

《中华人民共和国宪法》第4条规定,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。第111条规定,城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。地方自治是国家治理的基础工作。

中央通过基本法的方式建立特别行政区,授权特别行政区“一国两制”、高度自治,是新中国地方自治的崭新实践。

(三)开启了人权全面保障

近代以来,随着民主宪政的全球化展开,通过公权力的运作,加快国内建设,促进人权保障,是世界各国政府主要的施政路向之一。法国的《人权宣言》(1789年);美国的《独立宣言》(1776年);《联合国人权宪章》(1948年);《欧洲人权公约》(1950年);《公民权利和政治权利国际公约》(1966年);《经济、社会及文化权利国际公约》(1966年)、《美洲人权公约》(1969年)等国际人权文献,彰显了人类的共同理想。

中国的香港特别行政区、澳门特别行政区“一国两制”实践中,对于居民基本权利的保障,为世界人权保障事业树立了一面旗帜。例如,《澳门基本法》第40条的规定:《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于澳门的有关规定继续有效,通过澳门特别行政区的法律予以实施。《香港基本法》第39条也做了同样的规定。香港特别行政区的《香港人权法案条例》(《香港法例》第383章)、《性别歧视条例》、《残疾歧视条例》、《家庭岗位歧视条例》、《个人资料(私隐)条例》,切实地配合了这些国际人权条约的实施。[14]

(四)丰富了法治建设经验

“法治”是与“人治”、“威权”、“专制”相对立的治理形态。在英文的表达上对应的是“rule of law”,人治状态下的依法治理对应的英文是“rule by law”,二者存在着本质的区别。人治状态下的“依法治理”,就是谁有权,谁就有权制定规则,若有谁冒犯权贵,权贵们可以“出台个办法治死谁!”,这个“办法”就是权贵们的法律。民主政治状态下的“法治”,就是“法律的统治”,任何政党、组织和个人,均须在法律下生活。任何主体没有法外特权。

对于“法治”或者“rule of law”,法学家们普遍主张“良法之治”,亚里士多德明确赞成法治,他认为,法治应包括两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律[15]。这里的“普遍服从”,意指无论是统治者还是被统治者,均无一例外地接受法律的统治,不能有法外特权和例外。

实现法治,必须公权力组织必须坚持“分权原则”。正如孟德斯鸠所讲,为了预防权力腐败,必须以权力制约权力。如果权力不能分别设立,个别部门独揽立法权、行政权和司法权,就会出现法在人下的悲惨结局。如果立法权和行政权合二为一,执行者就握有制定规则的权力;如果行政权与司法权合二为一,执行者就拥有了专断的权力,如果三种权力归于一人或者一个机构行使,法治精神就荡然无存。因为,这种情形下,专治和威权就不可避免。特别行政区行政权、立法权和司法权的分别设置,为法治的建设奠定了权力架构基础。

另一方面,中央通过基本法,将司法终审权授予特别行政区,从而确保了特别行政区司法独立之传统。《澳门基本法》第2条,中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。《香港基本法》第2条规定,全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。司法独立传统的继续发扬,对于特别行政区法治建设具有重要的保障作用。

特别行政区的建立,港澳社会进入了“一国两制”法治新纪元。虽然特别行政区法治刚刚起步,尚存在一些问题,但随着“一国两制”实践的深化,其法治建设经验必将促进祖国内地的法治建设。

(五)契合了国家和平统一进程

国家和平统一进程,性质上就是两岸四地的中国人形成新国家契约的历史过程。没有相互认可的政治期待,就没有持久稳定的国家统一。只有采取一切措施,促进两岸四地的社会往来,才能为统一契约的形成创造宽松的人文环境。

“一国两制”下的澳门特别行政区、香港特别行政区,保留原有的法律制度和社会制度,这样的法律制度和社会制度与台湾社会具有共通性的一面,社会制度和法律制度方面的相互认同,成为澳门与台湾关系、香港与台湾关系密切经济、贸易、社会往来的主要法制保证。“一国两制”下的澳门、香港高度自治实践,给台湾居民一个近距离观察“一国两制”、体会国家主权的“理性”条件。

(六)尝试了中国区际法治的先行先试

除了《中华人民共和国宪法》外,中国存在着多个宪法性文件,也可以称之为宪制性法律。《香港基本法》、《澳门基本法》进一步丰富了中国宪法规范的具体内容,开阔了中国民主宪政的新思路,标志着中国宪法规范的时代变迁和进步态势。特别行政区设立和“一国两制”实践至少说明了中国宪法规范的如下进步:

首先,单一制国家内的地方公权力组织是可以采用不同的组织形式。依据宪法,我国的权力组织原则是民主集中制原则。地方各级人民代表大会是权力机关,这个权力机关产生地方政府和法院、检察院。与祖国内地的地方权力架构不同,特别行政区的权力组织,根据权力性质进行了行政权、立法权和司法权的划分,明确了司法独立,带有明显的分权特征。香港和澳门政制的分权实践为我国地方民主政治发展提供了不同的模式,具有重要的宪法学意义。

其次,不同法治水平地区可以共竞相发展。法治水平与社会物质生活条件密切相关,对于市场经济发达地区,应该允许先行一步。任何一个大国的宪政进步,不可能一下子全面开花,必然要“循序渐进”。香港和澳门近代超过一个世纪的发展中,法制比较健全,市场比较成熟,社会对法治的认知程度比较高,继续原有的法治传统,对于特别行政区的繁荣稳定具有重要的战略意义。“一国两制”最大的特征就是在法治刚刚起步的社会主义国家内,允许法治比较成熟的地区通过特殊的宪法制度设计,继续得以发展。

第三,法治建设不以意识形态为由,排斥人类法治文明成就。无论是港英政府,还是澳葡政府,在香港和澳门推广的都是富有西方色彩的法治文明。当然,回归前的港英政府和澳葡政府推行“威权统治”,有法制无法治,广大华人处于被统治的地位。但是,港英政府将英国的法制传统引入香港,澳葡政府将葡萄牙法制体系延伸至澳门,这些做法对于回归前长期处于封建状态的香港和澳门,具有划时代的意义。特别行政区“一国两制”实践中,创造性地延续了香港和澳门原有的法律制度。这种做法是对人类法治文明的继承和发展。

四、结论

今天,《香港基本法》、《澳门基本法》正引领特别行政区“一国两制”实践全面展开。虽然实施不同的社会制度,特别行政区基本法秩序建构中的主权精神、人权精神、法治精神、权力制约精神与国家宪法一脉相承。

从时间上看,1982年宪法的出台、及其1999年修改、2004年修改,与1997年香港回归及《香港基本法》实施、1999年澳门回归及《澳门基本法》实施,时间上具有前后关联性。毋庸置疑,基本法所确认的广泛的人权,在特别行政区的全面保障、基本法所延续的法制传统和开启的“一国两制”法治实践,至少说为宪法的修改提供正面影响。

从人口和地域看,香港特别行政区近734万,澳门特别行政区近65万,总数不过800万,地域面积二者之和不足1200余平方公里。比起祖国13亿人口、960万平方公里土地,特别行政区可谓区区一隅。然而,特别行政区“一国两制”引起了全中国和全世界的密切关注。特别行政区的基本法秩序作为国家宪法秩序的一个有机组成部分,不仅深刻影响着国家的宪法秩序,而且影响着特别行政区的前程。

从宪法秩序的发展看,“一国两制”下基本法秩序,正经历“主权意识”与“自治意识”的有机结合期。当基本法秩序能够传承和实施国家宪法价值,既关注居民权利和本地发展利益,又顾及全国国民利益和捍卫国家利益的时候,基本法秩序就成为国家宪法秩序的成功实践模式,对于祖国内地的地方宪政秩序建构就有了范式意义。

 

註釋:



[*] 澳门理工学院副教授,研究方向:宪法学、行政法学、刑事诉讼法学。



[1] 张晋藩:《中国宪法史》(修订本),中国法制出版社,2016年6月第1版,第88页。

[2] 同注1,第126页。

[3] 同注1,第438至第474页。

[4] 郭世东:《共同纲领——新中国的大宪章》,载《江淮法治》2008年第21期第60页

[5] 同注4,第60页

[6] 张鸣:1954年宪法是怎么来的——从共同纲领到1954年宪法,载《炎黄春秋》2014年第10期,第31页至第32页。

[7] 郭道晖:《人权观念与人权入宪》,载《法学》2004年第04期第19页至第20页。

[8]程燎原:再说“《宪法修正案》修正了什么”——“法治”、“人权”入宪之断想,载《现代法学》2012年11月第6期,第44页、第48页。

[9] 同注6,第29页至第30页。

[10] 刘山鹰:从《共同纲领》到五四宪法,载《炎黄春秋》2014年第9期,第46页。

[11]《中华人民共和国宪法》第62条明确的全国人大的立法权有三项:修改宪法;监督宪法的实施;制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

[12] 程玉海,林建华:《邓小平关于时代问题的思想和意义》,载《中国特色社会主义研究》(京)2001年第3期。

[13] 联合国宪章,载联合国网站:

http://www.un.org/chinese/aboutun/charter/preamble.htm

[14] 杨允中:《“一国两制”与现代宪法学》,澳门大学出版中心,1996年版,第7页。

[15] [古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆第199页。

更新日期: 2017-03-30