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尊重兩制差異下發展高度自治的思考 周帆
 
尊重兩制差異下發展高度自治的思考
周帆*

 

(論綱)

選題由來:“一個國家,兩種制度”從提出到施行,走過了30多個年頭,取得巨大成功的同時也存在著新的挑戰。當年“井水不犯河水,河水不犯井水”(江澤民,1989年)的設想被港澳回歸後“陸——港/澳”關係的現實證明為是主觀願望,或者是一廂情願。發展“一國兩制”需要中央政府、特別行政區政府和廣大民眾(大陸、澳門、香港)一道不斷實踐和探索。2012年中央提出“尊重兩制差異”是認識上的又一次飛躍。如何理解“尊重兩制差異”與發展高度自治的關係,如何尊重“兩制差異”的具體表現,如何在“尊重兩制差異”認知下發展高度自治,是值得繼續研究的重大議題。本文試圖對這一主題作一個初步的思考(多以香港為例),不對不當之處在所難免,本人接受來自各方的學術性批評。

 

一、尊重兩制差異為發展高度自治增加推力

1. 尊重兩制差異是認可兩制差異的“升級版”

30多年前鄧小平為領導核心的中央政府用“一個國家,兩種制度”的構想解決香港、澳門主權回歸問題,是認可兩制差異的傑作。此後的國家領導人都一直重視、主張要保持兩制度差異。“香港和深圳之間的邊界線不能動,香港是資本主義的香港,深圳是社會主義的深圳。這條線動了,不是資本主義的香港改變了社會主義的深圳,就是社會主義的深圳改變了資本主義的香港。我們“一國兩制”的方針政策是很清楚的。這是個大原則,無論怎麼樣也不能改變。”(江澤民,1994)。“澳門原有的社會制度、經濟制度不變,生活方式不變,文化傳統和特色不變”(胡錦濤,2004)。“在香港這個多元化的社會,實現社會穩定發展,關鍵是要求同存異、包容共濟、齊心協力”(胡錦濤,2007)。

所謂認可,是承認、同意和接受的意思,是對客觀事實的一種主觀表達,多表現為單向度;而所謂尊重,是敬重、重視、尊敬和包容的意思,是社會交往中的文明體現。尊重他人是一種高尚美德,是個人內在修養的外在表現,多表現為互動性,“尊重他人才能贏得他人的尊重”。認可某人某事不等於尊重某人某事,但尊重某人某事一定認可某人某事,所以說,尊重兩制差異是對認可兩制差異的提升。

2. 尊重兩制差異為發展高度自治拓寬了認知視野

“兩種制度”的矛盾是客觀的。大陸社會主義制度與港澳資本主義制度的內在對立性的認知需要一個相互學習的過程,一國之內兩種社會制度形態的調和需要一個相互適應的過程。“一國兩制”實踐是治國理政的嶄新課題,無先例可鑒。在這個“五十年不變”的過程中,尊重兩制差異的認知:體現了平等理念,揚棄了“君臣父子”的“一統”意識;側重于相互敬重、包容多元的心態,摒棄了二元對立的思維;通過“存大異”達至“求大同”。

3. 發展高度自治不能擴大兩制差異

尊重兩制差異與堅持“一國”原則有機統一,不能偏廢。發展高度自治,是豐富“一國兩制”實踐的必然要求,適應開放社會的自主性潮流;在一個中國的框架內發展高度自治,是兩制相互學習、借鑒、合作、趨近、共榮的過程,不是擴大兩制差異或兩制對立的過程。發展高度自治,有利於保持香港、澳門長期繁榮穩定,有利於增進香港、澳門全體市民福祉,有利於推動香港、澳門和國家共同發展,有利於維護國家主權、安全和發展利益(“四個有利於”)。

 

二、厘清兩制差異為發展高度自治排除干擾

大陸主體的中國特色社會主義制度與特別行政區的資本主義制度存在著本質上的差異,表現在政府與市場的經濟制度、公共權力與人民權利的政治制度、以及文化形態、意識形態和生活方式等諸多方面。從港澳回歸祖國後的“一國兩制”實踐看,影響兩制包容共榮的差異性主要還不在於兩制的本質屬性上,而是更多地在於對具體問題處理時的思考立場、思維方式、文明程度以及行為習慣上。需要從“國家—港澳—國際”的三維視角全面分析、認知兩種制度在實際運行中的差異所在(澳門與香港的差異也很明顯),為發展高度自治排除干擾。

  1. 特區高度自治新政權建設在國家治理體系中需要一個相互試錯的調適過程。大陸

國家政權建設的民主集中制原則與港澳地方政權建設的“港人治港”/“澳人治澳”、高度自治原則的差異是客觀的。特別行政區政治體制有三個層次,第一個層次是中央主權配置,即是國家在特區獨享權力及其施行制度;第二個層次是中央與特區共用權力的配置,即是國家與特區共用權力及其合作施行制度;第三個層次是高度自治權在特區政權機關的配置,即是特區獨享權力及其施行制度。基本法對這三個層次的權力配置和施行制度規定了總體性或指導性的規則,有些有操作性,有些欠缺操作性,需要配套制度來承接,應儘快健全國家與特區共用權力的合作施行制度與機制,減少兩制的摩擦。這三個層次的權力配置與施行都是在國家政權建設與國家治理的同一體系內,國家的主導地位與特區的配合地位是毋庸置疑的,但是,其中的差異與衝突也是客觀的,關鍵是國家的專屬權和特區的高度自治權都是有領域、有邊界或有限度的,不能輕易地相互越界,不得不越界時應該建立合理的程式規則與平等的協商機制。

2. 國家治理集權型取向與特區管治放任型取向的平衡需要一個相互借鑒的調整過程。以香港為例,國家“政治權力主導經濟社會”的發展路徑與香港“政制制約社會”變革訴求的衝突是客觀的。大陸從經濟建設為重點、“一心一意謀發展”向“五位一體”科學發展的轉變,依然是中央與地方公共權力主導下的發展方式轉型。香港已經是服務業為主的國際性城市,港英“集中政治權力、自由發展經濟”的傳統治理方式在開放社會的衝擊下,導致香港特區政府管治無力與政策無功時常出現,制約社會發展,市民的政治變革訴求已經是主流民意。以行政長官為首的行政主導在香港遭遇尷尬,大陸部分學者尤其是國家領導人屢次強調特區政治體制設計中的行政主導認知在香港難以落實。

3. 國家與特區(尤其是香港)文化政治認知取態的趨近需要一個相互包容的接納過程。大陸農業文明下等第思維與香港網路社會下扁平思維的落差是客觀的。大陸從半封建的農業社會跳躍到社會主義國家,沒有經歷資本主義工業文明的洗禮,農業文明下等級制與家長制的負面影響還有較大的殘留與市場,不適應後工業文明與新興網路社會的挑戰。香港居民在保存中華文化優良傳統的同時,經歷資本主義經濟文明的薰陶,言論自由、資訊發達,自由、平等、法治、人權的觀念深入人心,公民主體的權利認知與維護的文化政治生態已經成型。大陸法治國家、法治政府建設正在加速進程,以人為本的科學發展觀正在加速落實,富強、民主、文明、和諧的社會共識正在加速完善。我們有理由相信兩地社會文明程度、思維方式的差異正在縮小。

 

三、發展高度自治是豐富“一國兩制”實踐的新篇章

從港澳回歸祖國的那一刻起,“一個國家,兩種制度”就由構想變成了現實,經過15年多的實踐—認識—再實踐的迴圈探索,在新的歷史時期,豐富“一國兩制”實踐的重心是發展高度自治,即特區自治權範圍內的高度自治。在肯定與尊重兩制差異的認知下如何發展高度自治,是又一次再認識—再實踐的提升過程。

 

  1. 1.    保障高度自治權是發展高度自治的基礎

 中央政府一直秉承支持行政長官和特區政府依法(基本法和全國人大常委會有關決定)施政的立場,一直強調不干預特別行政區自治範圍內的事務,全國人大常委行使基本法解釋權保持著克制與謙抑的態度。只要是有利於港澳同胞福祉增加、有利於內地和港澳合作推進和深化、有利於維護港澳長期繁榮穩定的事,中央政府都全力去做(習近平和李克強都多次聲明,2013)。2003年以來,中央政府多次出臺惠港澳政策。隨著兩地經濟合作深化與人員往返(主要是大陸人去港澳,尤其是香港)膨脹,導致香港人抗拒內地介入,擔心失去原有制度、核心價值及生活方式,“去大陸化”的自我保衛意識抬頭,並擴散到議會選舉(如2012年立法會選舉中的本土旗號,公民党的「拒絕赤化」、人民力量的「守護香港」、新民主同盟的「港人優先」)及針對大陸的社會運動(如:反國教運動、反粵港自駕游、光復上水站、蝗蟲廣告與驅蝗行動等等)。在當下,從大陸角度保障港澳特區高度自治權顯得尤為重要。中央政府處理涉港澳工作的部門要職能精簡、機構集中,可以考慮組建統一的決策機構,多部門處理港澳事務,職能、工作交叉,政出多門就不可避免,介入高度自治權範圍內的事項就可能發生,對保障港澳自治權不利。地方政府涉港澳工作機構堅持原則上不處理涉港澳事務,主要為兩地合作事務依法提供聯絡與服務。

  1. 2.    發展高度自治是愛國者為主體的區域自治

港澳高度自治團隊應該是熱愛港澳的“愛國者”為主體。鄧小平說“港人治港是愛國者為主體的港人來治理香港”,“主要成分是愛國者”,“也要容納別的人”;鄧小平又講罵共產黨的人只要在行動上不製造混亂,都要大團結,共產黨是罵不倒的;鄧小平還講要再造幾個“香港”,意思就是內地要學習香港、更加“開放”。鄧小平的“愛國者標準和港人治港界線”超越了傳統愛國主義思想的狹隘性。發展愛國者為主體的港澳高度自治,思想要更加開放,眼界和胸襟要更加寬闊,發輝“大愛國”、“大團結”的優勢,“左中右”的人都要有,最好多選些中間的人,一方面可以更好的取信於民,另一方面可以縮少對立面。港澳的政治力量(尤其是香港)不能簡單地、人為地劃分為“建制派”/“愛國愛港陣營”和“反對派”/“泛民主派陣營”,除了極少數在行動上製造混亂和死心踏地與特區政府和中央政府對著幹的“一小撮人”是真正的反對派外,其他力量都是建制派,都是愛國愛港陣營,不能把人民內部矛盾擴大成敵我矛盾,更不能重返階級鬥爭擴大化的舊路。

  1. 3.    發展高度自治要保障行政長官有實權

特區高度自治權在行政長官、政府、立法會、法院之間的配置,使行政長官在特區政治體制第三層次中處於尷尬的角色。基本法對特區高度自治權在特區政府、立法會、法院之間的配置是相互分工、配合制約的極似三權分立的體制,行政長官作為特區首長的功能受制于作為政府首長的功能,導致行政長官一方面在連接中央與特區的橋樑作用不顯,另一方面在駕馭特區政權機關時的主導機能無力。樹立行政長官依法作為特區首長的權威,首先要落實特首對政治任命官員的實權,尤其是對中央政府任命的特區政府高官的提名權;其次要維護特首作為特區管治中心的權威,港澳辦、中聯辦等中央涉港機構切實依法支持特首管治權的行使,不介入特首在特區自治權範圍內的事務;再次要建立特首與主要政黨/政團的制度性連結,尤其是香港,政黨已是選舉舞臺的主角,特首普選已是箭在弦上,特首與政黨阻隔的制度弊端凸顯,在該等本地法例未修改的過渡期,特首可以考慮與主要政黨/政團訂立“君子協議”,讓政黨直接參與管治政策的制定與施行,彌合行政與立法的撕裂。

  1. 4.    發展高度自治要維護國家主權與安全

高度自治是國家主權、安全下的區域自治,港澳特區維護國家核心利益是義不容辭的職責。近些年來,香港特區確有極少數人打著高度自治的旗幟攪局亂港,做出損傷國家主權與安全的事情;一些外部勢力不適當地介入港澳內部事務,培養和扶植本土代言人。對這兩股勢力既不能視而不見、任其滋長,也不能誇大其詞、上綱上線,而應該實事求是、有針對性地防範和遏制。所謂香港管治問題並沒有香港媒體和部分政客,以及內地自稱熟悉香港情況、卻又少從香港與國際立場思考的人士描繪的那麼“危言聳聽”,應該參考國際知名的一些評級機構從世界的視野對香港的評價,真正堅信香港人有智慧、有能力、有辦法把特別行政區建設好、管理好。

 

結語:在一個延續千年的多中央集權少地方自治傳統的泱泱大國,在部分地方區域實施高度自治,是對國家治理體系和治理能力的挑戰與考驗。

 



* 上海復旦大學港澳臺行政研究中心主任

更新日期: 2014-04-01