澳門社會目前正在廣泛討論政制發展問題。顯然，如果二○一三年立法會產生辦法和二○一四年行政長官產生辦法未能作出修改，即繼續適用目前澳門基本法附件一和附件二的規定。澳門特區政府公佈的《政制發展諮詢文件》，即《關於修改二○一三年立法會產生辦法、二○一四年行政長官產生辦法及本地區選舉法相關規定的建議》第十五段還提到：二○一三年立法會產生辦法和二○一四年行政長官產生辦法如修改，該修正案將成為附件一、附件二的組成部分；此後在依照法定程序進一步修改前，將適用修改後的立法會產生辦法和行政長官產生辦法。筆者完全贊同這個說法，但有一個法律技術問題，即在將來的兩個產生辦法的修正案中，如何規定才能做到這一點？本文試圖探討這個問題。

一、附件一和附件二修改的技術形式

旣然有法律的制訂，就必然有法律的修改。所謂法律修改，通常是指法律實施以後，隨着社會發展的實際需要，由有權修改的機關依照法定程序對法律的部分條文加以變更、刪除和補充的立法活動。

澳門基本法是我國的一項全國性法律，其修改技術形式要符合我國的立法習慣。我國立法實踐中有關法律修改的技術表現形式有三種：修訂、修改決定和修正案。其中修訂形式適用於法律的全面修改，修改決定適用於法律的部分修改。我國一九八二年憲法以來的歷次修改在形式上都採用了憲法修正案，一九九七年刑法修改採用修訂草案的形式，一九九九年以來對刑法個別條文的修改在形式上亦採用了修正案。

所謂修正案，就是指在不觸動憲法和法律原文的情況下，根據後法優於前法的原理，把按照特定程序通過的修正案按前後順序附於原文後面，修正案即成為憲法和該法律的組成部分，並排斥原來相關條文的法律效力。修正案的內容可以是增補性的，可以是變更性的，也可以是廢止性的，其特點是不必變動原來條文而能達到修改目的，因此能最大限度地保持法律文本穩定，維護憲法和法律的尊嚴和權威。

香港基本法附件一和附件二的修改就採用了修正案的形式。二○一○年八月廿八日，全國人大常委會依照法定程序，對香港基本法附件一修正案和附件二修正案分別予以批准和予以備案。為了更好地說明問題，這裏舉出其相關內容。

香港基本法附件一修正案的標題全稱為《中華人民共和國香港特別行政區基本法附件一香港特別行政區行政長官的產生辦法修正案》，其內容如下：

一、二○一二年選舉第四任行政長官人選的選舉委員會共1,200人，由下列各界人士組成：

工商、金融界300人

專業界300人

勞工、社會服務、宗敎等界300人

立法會議員、區議會議員的代 表、鄕議局的代表、香港特別行 政區全國人大代表、香港特別行 政區全國政協委員的代表300人選舉委員會每屆任期五年。

二、不少於一百五十名的選舉委員可聯合提名行政長官候選人。每名委員只可提出一名候選人。

香港基本法附件二修正案的標題全稱為《中華人民共和國香港特別行政區基本法附件二香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序修正案》，其內容如下：

二○一二年第五屆立法會共70名議員，其組成如下：

功能團體選舉的議員35人

分區直接選舉的議員35人

澳門基本法與香港基本法具有同樣的性質和地位，其附件一和附件二的修改技術形式應與香港基本法保持一致，即應採用修正案的形式。這就是指：澳門特別行政區政府向立法會提交的兩個產生辦法的修改方案，必須按照修正案的內容設計，該修正案草案經立法會全體議員三分之二多數通過、行政長官同意後，分別報全國人大常委會批准和備案。在上述程序完成後，該修改方案即成為附件一和附件二修正案，成為附件一和附件二的組成部分。原來澳門基本法附件一裏有關行政長官產生辦法與附件一修正案內容不一致的，則以附件一修正案內容為准，原來澳門基本法附件二裏有關立法會產生辦法與附件二修正案內容不一致的，則以附件二修正案為准。

二、 澳門基本法附件一和附件二修改的內容設計

在我們探討澳門基本法附件一和附件二修改的內容設計前，先來看看澳門基本法附件一和附件二到底規定了哪些內容。

澳門基本法附件一共七條，其中第一條規定行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出並由中央人民政府任命，第二條規定選舉委員會共三百人，由四大界別組成，選舉委員會任期五年，第三條授權澳門制訂行政長官選舉法，確定各個界別的劃分和具體的名額分配，第四條規定不少於五十名選舉委員會委員可聯合提名行政長官候選人，第五條規定選舉委員會投票的基本原則，第六條規定第一任行政長官的產生事宜，第七條規定附件一的修改程序。

澳門基本法附件二一共三條，其中第一條第一款規定第一屆立法會的產生事宜，第二款規定第二屆立法會的組成，第三款規定第三屆及以後各屆立法會的組成，第二條授權澳門制訂立法會選舉法，確定議員的具體選舉辦法，第三條規定附件二的修改程序。

全國人大常委會在二○一二年二月廿九日的決定裏指出，在維持行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生和立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成不變的前提下，可適當修改二○一三年立法會產生辦法和二○一四年行政長官產生辦法。在這種情況下，二○一三年立法會和二○一四年行政長官產生辦法的修改主要集中在以下幾個方面：第一，行政長官選舉委員會由原來的三百人擴大到多少人組成，以及擴大的名額應當如何分配，還有，不少於五十名選委的提名門檻是否修改；第二，立法會是否需要擴大，以及擴大到多少人組成，擴大的名額應當如何分配。也就是說，從立法技術上看，澳門基本法附件一第二條關於選舉委員會組成的規定，第四條關於不少於五十名選委可聯合提名的規定，及附件二第一條第三款關於第三屆及以後各屆立法會組成的規定，屬於可以修改的內容。

由於澳門基本法附件一和附件二的修改技術形式應與香港基本法附件一和附件二的修改技術形式保持一致，按照全國人大常委會二○一二年二月廿九日的決定，澳門特區政府只能處理二○一三年和二○一四年兩個產生辦法的修改問題。因此，可以預見，將來澳門基本法附件一和附件二的修正案大體要規定以下內容：

1、二○一三年立法會的總議席及其分配；

2、二○一四年第四任行政長官選舉委員會的總人數以及在各個界別的分配；

3、多少名選舉委員會委員可聯合提名行政長官候選人。

問題還在於，澳門基本法附件一第二條有關行政長官選舉委員會的組成和第四條有關聯合提名機制並沒有指明具體的年份，附件二第一條第三款的規定為第三屆及以後各屆立法會的組成。這是一種常態性的規定，應當理解為適用於澳門回歸後第二任及以後各任行政長官和第三屆及以後各屆立法會的產生。在這種情況下，將來出台的附件一修正案和附件二修正案有關二○一三年立法會產生辦法和二○一四年行政長官產生辦法的規定，按照後法優於前法的修正案法律效力原理，從法律的邏輯上講，只是否定了附件一第二條、第四條和附件二第一條第三款在二○一三年和二○一四年的效力，並沒有否定這些條文在以後年份的法律效力。這就出現了一個二○一七年和二○一九年，乃至以後立法會和行政長官兩個產生辦法如何適用的問題。

這裏有兩種可能，一種可能是二○一七年立法會和二○一九年行政長官產生辦法作了修改，另一種是二○一七年立法會和二○一九年行政長官產生辦法未修改。如果二○一七年立法會和二○一九年行政長官產生辦法修改，那麼這個問題也許暫時不成為問題。但是，如果未修改，那麼，二○一七年立法會和二○一九年行政長官的產生是適用二○一三年立法會和二○一四年行政長官的產生辦法呢？還是適用澳門基本法附件一和附件二裏有關行政長官選舉委員會三百人組成及第三屆及以後各屆立法會由廿九人組成的規定呢？這就可能成為一個可爭辯的法律問題。不僅如此，二○一七年以後立法會和二○一九年以後行政長官的產生亦會出現同樣的爭辯。

政制發展必須向前，不能後退。澳門特別行政區立法會和行政長官兩個產生辦法在二○一三年和二○一四年修改後，就不可能再後退到二○一三年和二○一四年以前。二○一七年和二○一九年兩個產生辦法如果未修改，應當繼續適用二○一三年和二○一四年兩個產生辦法的相關規定。儘管這是大家普遍的理解，但基於法律的嚴密性，需要從立法技術上以適當形式規定。

按照全國人大常委會在二○一一年十二月卅一日的解釋，“上述兩個附件中規定的行政長官產生辦法、立法會產生辦法如果不作修改，行政長官的產生辦法仍適用附件一關於行政長官產生辦法的規定，立法會的產生辦法仍適用附件二關於立法會產生辦法的規定。”這裏的附件應當理解為還包含附件修正案，附件一還包括附件一修正案，附件二還包括附件二修正案。遵循這一法律邏輯，一個可行的辦法是在附件的修正案裏再增加一條：

二○一七年及以後立法會產生辦法和二○一九年及以後行政長官產生辦法，如果未依照法定程序進一步修改前，繼續適用有關修正案的規定。

在修正案中加上以上規定，符合澳門基本法和全國人大常委會的解釋及有關決定，第一，這一規定不排除二○一三年和二○一四年以後兩個產生辦法仍然可以修改；第二，這一規定明確了在不作修改情況下附件一和附件二有關規定的適用問題，體現了法律的嚴謹性。

三、結語

澳門特區政制發展諮詢文件第十五段提出了一個重要的法律問題，即在二○一三年和二○一四年以後，立法會和行政長官兩個產生辦法如果未修改，應適用什麼規定。按照澳門基本法和全國人大常委會的有關解釋及決定，理應適用二○一三年和二○一四年的兩個產生辦法。為了防止可能產生的理解歧義，有必要在澳門基本法附件一和附件二修正案中對此加以明確。

王    禹 （澳門理工學院一國兩制硏究中心）

(訊息來源︰2012/4/25 澳門日報)