目前本澳正就行政長官和立法議員產生辦法的修改諮詢公衆。在各種反饋意見中，有意見認為增加“直選”議員值得肯定，但不應同步增加“間選”議員，以及保留“官委”議員。針對這種意見，許多官方人士和學者從歷史延續、保證廣泛代表性等各個角度充分地論述和回應。本文擬從“行政主導”的角度解釋在增加“直選”議員的同時，增加“間選”議員和保留“官委”議員的必要。

雖然澳門基本法沒有用文字規範以行政為主導的原則，但澳門特區的政治體制是以行政為主導的原則，得到了當今憲政理論和實踐幾乎一致的肯認。已故的港澳基本法權威專家蕭蔚雲指出，“所謂行政主導，是指在行政與立法的關係中，行政長官的法律地位要高，行政長官的職權廣泛而且要大，在政治體制中有較大的決策權，行政長官在特別行政區的政治生活中起主要作用。”行政主導具體體現為行政長官及其組成的政府，具有政策制訂上的決定權和主導權，以及立法提案的主導權。

澳門政治體制必須以行政為主導，其設計意圖應是構建一個強勢的、有權威和效率的、具有高度管治能力的行政體系。前國務院港澳辦副主任陳佐洱曾指出，“特區政治體制必須以行政為主導，除了這種制度是經實踐證明行之有效外，最重要的是祇有行政主導的政治體制，才能做到基本法規定的行政長官對中央負責。無論是立法主導還是三權分立的制度，都無法做到這一點。”

明了為甚麼要行政主導，那怎樣才能實現行政主導？香港特區政府中央政策組首席顧問劉兆佳曾指出，“要使行政主導政體成為事實，行政長官和他的政府需要得到一個強而有力的管治者同盟的可靠與穩定的支持”，這個同盟須有“廣泛社會基礎”，行政長官“必須主動與各方面聯繫與協商……以求凝聚一股跨階層和跨界別的政治力量作為他政府的堅實基礎”；“祇有在行政長官能夠有效駕馭立法會、在社會上有廣泛支持基礎和民望崇高的情況下，行政主導政體才有實現的可能。”

明確了這一點之後，就容易理解為甚麼在澳門特區立法會中，應當繼續保留“官委”議員及增加“間選”議員了。澳門特區行政長官和立法議員是由兩條不同的路徑產生的，如果立法議員完全由直選產生，那就沒有一個機制可以協助行政長官與立法會密切合作並建立有效的管治同盟。特區行政長官不像某些國家或地區的領導人由所屬的政黨提名產生，背後沒有政黨的支持。即使如美國總統在國會中有所屬的政黨支持，也無法避免因政黨惡鬥而引致的政策停擺頻繁發生。星巴克CEO霍華德 · 舒爾茨(Howard Schultz)在二○一一年就曾呼籲企業領袖停止政治捐獻，迫使政治人物停止政黨惡鬥。

因此，如果沒有“官委”議員在立法會中協調行政長官與立法會的關係，如果沒有“間選”議員作為界別的代表平衡立法會的代表性，如果所有的立法會議員均由直選產生，當立法會變成由開短期競選“支票”、一味迎合所謂“民意”的人士所主導時，行政長官與立法會之間就很難建立有效的合作關係，無法建立起一個以行政長官為首的“有權威和效率的、有高度管治能力的行政體系”，政策停擺、目標短期化、縮手縮腳等在台灣行政體系中常見的弊端也將在澳門出現，這顯然不是廣大澳門市民願意見到的。

也許有人會指出，行政主導的政治體制中，行政長官權力太大，缺乏立法會的強勢有效監督會出現腐敗行為。這是另一個問題，即如何在現有體制下有效監督的問題。實踐證明，在澳門的新聞自由、言論自由、法律規範、廉政監督、立法會監督等多重約束下，行政主導的行政體系的權力一定會受到有效監督。這與增加“間選”議員和保留“官委”議員並不矛盾。

澳門科技大學行政與管理學院   龐 川

(訊息來源︰2012/4/8 澳門日報)