横琴粤澳深合区立法需要处理好六对法律关系

蒋朝阳*

横琴粤澳深度合作区自2021年9月挂牌以来，迄今已逾8个多月。在这段时间里，根据广东省发改委在2022年4月19日新闻发布会上的资讯，深合区“发展建设稳步推进，而且取得非常明显的突破性成效。”一是共商共建共管共用新体制已建立并运行良好；二是深合区政策框架体系稳步构建；三是重大产业科技专案渐次布局；四是琴澳之间社会民生领域加快融合。[1]随着今年年底横琴岛全面封关，深合区的建设发展必将迈上新的台阶。

作为澳门融入国家发展大局的标志性产物，中央在《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》第26部分专门规定了深合区建设发展的法治保障，对深合区法治建设提出了五项任务：一是民商事规则的构建，涉及深合区特殊政策的落实；二是合作区条例的制定，涉及深合区组织法和职权；三是就深合区有关事项的立法权，由珠海行使经济特区立法权解决；四是构建多元商事纠纷解决机制；五是强化横琴深合区法院职能和作用。

上述任务中，关键就是用足用好珠海经济特区变通立法权。总体方案明确指出，“用足用好珠海经济特区立法权，允许珠海立足合作区改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。”在上述任务中，除涉及法院、检察院的职能强化需由中央立法外，涉及珠海经济特区变通立法权的可能有：民商事规则的构建，需要变通国家有关民商事法律、行政法规；合作区条例涉及中央立法，但需要经济特区立法予以具体化、细则化落实；多元商事纠纷解决机制的构建，也需要经济特区变通立法。

深合区属于粤澳合作区，不涉及宪法组织法当中行政区划的调整，也没有建立完整的一级政权，所以仍在珠海经济特区的行政区域之内。由珠海经济特区为深合区立法，在政策先行的情况下，可以为深合区建设提供充分的法治资源。因此，如何用足用好经济特区立法权，为深合区建设提供好法治保障服务，是在宪法基本法框架内，粤澳之间、珠澳之间需要抓紧研究的重要课题。

从一般性研究和具体问题相结合出发，有关深合区的立法，需要处理好以下六对法律关系。

一、处理好地方性法规制定权与经济特区立法权的关系

1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议决定授予珠海经济特区立法权。2000年国家立法法赋予珠海市“较大市立法权”即地方性法规制定权，2015年立法法修改，将较大市立法权改为“设区的市立法权”。

设区的市地方性立法权与经济特区立法权的主要区别是：

从立法权来源看，设区市立法权来源于宪法、组织法、立法法的法定赋权，而经济特区立法权原本来自于全国人大常委会的授权，后由立法法纳入。

从立法事项来看，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项（立法法第72条第2款、第73条第6款），而经济特区立法权的事项并无明确限制。

从立法程式来看，设区市的立法权须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，而经济特区立法报送全国人大常委会备案，并说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。（立法法第98条第5款）

从立法原则来看，设区市立法遵守与上位法“不抵触”原则，而经济特区立法则可根据授权对法律、行政法规、地方性法规作出变通规定。（立法法第72条、第74条）

从法律适用来看，在设区市行政区域内，适用地方法规，在经济特区范围内，适用经济特区立法。如设区市与经济特区行政区域重叠，且有经济特区立法时，一般优先适用经济特区立法。

从珠海经济特区立法实践来看，总体上经历了三个阶段：第一阶段--1996年获得立法权至2000年立法法颁布实施前，只有单一经济特区立法权；第二阶段--2000年立法法颁布实施后至2010年特区扩容前，拥有经济特区立法权和较大市立法权，但因经济特区立法权受到特区范围的限制，这一时期立法以较大市法规为主；第三阶段--2010年特区扩容至今，两个立法权适用范围重合，这一时期较多地使用经济特区立法权。[2]

2021年，横琴深合区总体方案将深合区立法主要赋予珠海经济特区立法运作，这就需要将珠海设区市立法与经济特区立法区别开来。从为深合区建设的立法来看，珠海经济特区有关深合区的立法，在立法权限方面，要取得全国人大常委会的授权，在立法事项方面，只要属于深合区改革创新实践需要，立法上并无限制；在立法程式上，报全国人大常委会备案，只是需要说明变通的情况；在立法原则上，可以对法律、行政法规、省级地方性法规做变通规定；在法律适用方面，在深合区优先适用经济特区立法，当然经济特区立法也可界定适用范围，将深合区立法覆盖整个经济特区，为经济特区发展服务。

二、处理好经济特区立法与粤澳、珠澳协同立法的关系

协同立法，是由今年全国人大修订地方组织法时增加的。2022年3月11日，十三届全国人大五次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》，明确规定了区域协同立法、区域发展合作机制在国家法治体系中的地位。其中，第10条第3款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”第49条第3款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”第80条规定：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。”上述规定，是设区市及其以上地方人大及其常委会开展区域协同立法的组织法依据。

协同立法包括联合立法、合作立法、协作立法等形式。由于澳门与内地地方存在不同的立法机制，联合立法需要解决的法律前提问题难度太大，同时，深合区本身目前尚不是宪法组织法下完整的一级政权，深合区本身没有地方立法权。加之，深合区中，除在横琴的澳门大学由全国人大常委会授权实行澳门法律之外，深合区的其他部分尚未由全国人大常委会授权实行澳门法律，所以，澳门目前无权对深合区立法。那么，如何就深合区进行协同立法呢？

首先，需要明确的是，某些事项，可以沿用传统的解决民商事规则冲突的办法，例如相互承认、按照冲突法规则选择对方的法律以解决民商事规则冲突问题。

其次，对于机制对接、规则衔接的事项，由双方协商一致，在法律概念、法律原则和法律执行和适用等方面取得一致，双方按各自的立法程式进行合作立法、协作立法。

再次，属于深合区创新实践需要的事项，双方事先协商确定，明确需要变通法律、行政法规和地方性法规的情况，宜由珠海经济立法主导。

三、处理好深合区政策制定权与经济特区立法权的关系

立法衔接，政策先行。在深合区建设发展的历程中，政策，尤其是中央政策起着关键性的引领和规范作用。横琴深合区总体方案就是由中共中央、国务院联合发布的，这是深合区建设发展的总体指引。在总体方案中，明确了深合区新产业政策、新家园政策、新体系政策和新体制政策。根据2022年广东省发改委的介绍，横琴深合区的政策体系正在稳步构建，逐步形成“1+1+1+N”政策框架体系。第一个“1”即合作区条例，因为深合区涉及到“一国两制”，很多事权在中央，目前双方也在共同争取中央相关的立法部门尽快来制定合作区的条例；第二个“1”即实施方案，目前已经制定出台；第三个“1”即总体发展规划，目前已形成文本初稿；“N”即相关配套政策，配合总体方案中推动横琴深度合作的先行先试档和举措。在中央各相关部委的大力支持推动下，配套政策一项一项都在扎实地推动、落地，特别是个人所得税15%优惠政策已于2022年1月1日开始实施，境内外高端人才和紧缺人才清单及管理办法等配套政策正抓紧制定；鼓励类产业目录、企业所得税优惠目录、放宽市场准入特别措施等重点政策制定顺利推进。[3]

从目前深合区有关规范性档的实施情况来看，分为中央政策和横琴管理机构公布的政策。其中，中央政策有以下7项：

1、中共中央 国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（2021-09-05）

2、发展改革委关于印发《粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展中央预算内投资专项管理办法》的通知（2021-04-02）

3、中共中央办公厅 国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》（2021-01-31）

4、全国人民代表大会常务委员会《关于授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖的决定》（2019-10-26）

5、国家发展改革委关于印发《横琴国际休闲旅游岛建设方案》的通知（2019-04-09）

6、国务院关于横琴国际休闲旅游岛建设方案的批复（2019-03-21）

7、《粤港澳大湾区发展规划纲要》（2019-02-18）

横琴管理机构公布的政策分为产业政策、惠澳政策、科技政策、人才政策、金融政策和其他政策等6个部分。每一部分的政策如下。

1、产业政策。主要有5项：

横琴新区管委会办公室关于印发 《横琴新区鼓励发展试点区域饭堂暂行办法》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发《广东自贸试验区横琴片区产业培育和扶持暂行办法》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发 《横琴新区支持律师行业发展的暂行办法》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发 《横琴新区支持人工智慧产业发展暂行办法》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发《横琴新区促进休闲旅游业发展办法》的通知（2021-09-01）

2、惠澳政策。主要有2项：

关于印发《关于鼓励澳门企业在横琴跨境办公暂行办法实施细则（2021年修订）》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发 《横琴新区鼓励澳门企业在横琴跨境办公暂行办法(2020年修订)》的通知（2021-09-01）

3、科技政策。主要有7项：

横琴新区党政办公室关于印发《横琴新区及一体化区域企业研究开发费补助资金管理暂行办法（修订）》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发《横琴新区科技型企业科技计画专案配套扶持暂行办法（修订）的通知》（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发 《横琴新区科技型企业办公场地租金补贴暂行办法 (修订)》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发《横琴新区创新创业大赛无偿资助专项资金管理暂行办法（修订）》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发《横琴新区关于举办创新创业大赛并给予优胜团队无偿资助的暂行办法（修订）》的通知2021-09-01

横琴新区管委会办公室关于印发 《横琴新区进一步推动高新技术企业高品质发展的扶持办法 (暂行)》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发 《横琴新区加快创新驱动企业及团队引进培育扶持办法》的通知（2021-09-01）

4、人才政策。主要有4项：

横琴新区管委会办公室关于印发《横琴新区引进人才租房和生活补贴暂行办法》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发 《横琴新区特殊人才奖励办法补充规定》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发 《横琴新区特殊人才奖励办法》的通知（2021-09-01）

横琴新区管委会办公室关于印发《横琴新区博士后管理办法》的通知（2021-09-01）

5、金融政策。主要有2项：

横琴粤澳深度合作区执行委员会关于印发《横琴粤澳深度合作区支援企业赴澳门发行公司债券专项扶持办法（暂行）》的通知（2021-12-30）

横琴粤澳深度合作区执行委员会关于印发《横琴粤澳深度合作区外商投资股权投资类企业试点办法（暂行）》的通知（2021-12-29）

6、其他政策。主要有2项：

横琴粤澳深度合作区执行委员会关于印发《降低横琴粤澳深度合作区企业综合成本的十条措施》的通知（2022-03-28）

关于印发《横琴新区促进总部经济发展办法》的通知（2021-09-01）

从上述情况看，目前在深合区实施的规范性档具有约束力，主要是中央政策和横琴管理机构公布的政策，这主要是因为深合区的改革创新涉及中央事权，以政策来变通更有效率。况且，经济特区立法行使变通权，也需要事先取得突破中央现行政策的授权。但从规范性档的效力和深合区的长远发展看，以政策取代法律法规显然不符合宪法和法治原则。但是，可以预计的是，深合区规范性档的制定和实施，未来可能在较长一段时间要走“改革先行----政策突破---法律法规承认”的路径，迫切需要解决深合区规范性档的稳定性和合法性问题。

四、处理好深合区与经济特区的关系

根据深合区总体方案，深合区管理机构实行开发管理和属地管理分设。开发管理机构由管委会和执行机构组成，在执行机构下设9个行政部门。属地管理机构由广东省省委和省政府派出，设立广东省政府横琴办公室。这种管理模式，既不同于内地其他区域合作管理模式，也不同于深圳前海粤港合作区管理模式。

在深合区管理模式下，横琴开发管理完全交由深合区管委会和执委会，横琴的属地管理上升为省级管理，与珠海只存在横向关系。在这种模式下，珠海如何为深合区的建设发展用足用好经济特区立法权呢？

首先，需要明确的是深合区管理机构与珠海经济特区的关系是合作、协作和支援的关系。正如总体方案开宗明义所指出的那样，“新形势下做好横琴粤澳深度合作区开发开放，是深入实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重点举措，是丰富“一国两制”实践的重大部署，是为澳门长远发展注入的重要动力，有利于推动澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局”，是“全面贯彻落实习近平总书记关于粤澳合作开发横琴的重要指示精神”的重要体现。因此，在深合区新体制下，深合区管理机构和执行机构需要与珠海经济特区紧密合作，加强协作，珠海经济特区全力支持深合区建设发展。

其次，中央已明确珠海经济特区要为深合区的改革创新实践用足用好经济特区的变通立法权。这就要求，一方面，深合区要履行改革创新、政策突破的主体责任，及时将政策突破提升为中央和省级的变通授权，提交经济特区立法；另一方面，珠海经济特区提升立法效率，及时做好在取得中央和省级的变通立法授权下，做好深合区的变通立法，为深合区建设发展提供法治保障。同时，在取得上位法授权的前提下，适时将针对深合区的立法延伸适用于整个经济特区范围，建设新时代中国特色社会主义现代化国际化经济特区。

再次，需要考虑经济特区在为深合区立法时，如何建立起充分平衡和保障深合区各方利益的立法机制，以达到围绕总体方案所确立的“四新”任务，稳步实现澳门经济适度多元化的目标。

五、处理好“一揽子”授权立法与单项授权立法的关系

经济特区立法权，属于全国人大常委会“一揽子”授权立法，即概括授权立法。根据立法法第90条的规定和全国人大的授权决定，经济特区的地方国家权力机关有权“根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规”，即在不违背上述准则的前提下，对上位法包括国家的一般法律法规行政规章进行变通，经济特区的所有法规不必都要与上位法保持一致。[4]

根据总体方案，“允许珠海立足合作区改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。”按照总体方案第27部分的规定，“支援合作区以清单式申请授权方式，在经济管理、营商环境、市场监管等重点领域深化改革、扩大开放。有关改革开放政策措施，涉及需要调整现行法律的，由有关方面按法定程式向全国人大或其常委会提出相关议案，经授权或决定后实施；涉及需要调整现行行政法规的，由有关方面按法定程式提请国务院授权或决定后实施。”这就表明，涉及深合区的立法授权，属于单项授权立法。

除上述单项授权立法之外，立法法第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这也是单项授权立法的一种模式。

关于合作区立法按中央“一揽子”授权还是按单项授权，不同合作区有不同模式。一是涉及粤港澳合作区的，中央明确需要事先取得授权。2020年8月《中共中央国务院关于支援深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中明确，用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。在2021年9月6日中共中央 国务院印发的《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》中，明确“方案实施中涉及的重大政策、重点专案、重要任务按规定程式报批。有关改革开放政策措施，涉及需要调整现行法律的，由有关方面按法定程式向全国人大或其常委会提出相关议案，经授权或决定后实施；涉及需要调整现行行政法规的，由有关方面按法定程式提请国务院授权或决定后实施。”

二是涉及内地自贸区建设的，做出了“一揽子”授权，没有单项授权的规定。例如2020年6月中共中央、国务院公布的《海南自由贸易港建设总体方案》指出“在遵循宪法规定和法律、行政法规基本原则前提下，支持海南充分行使经济特区立法权，立足自由贸易港建设实际，制定经济特区法规。”在随后出台的《海南自由贸易港法》第10条规定，海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规，在海南自由贸易港范围内实施。

三是授权经济特区之外内地特定地区的，也做出了“一揽子”授权，无单项授权的规定。例如，在2021年6月10日全国人大常委会《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》中指出，“一、授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。二、根据本决定制定的浦东新区法规，应当依照《中华人民共和国立法法》的有关规定分别报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。”

从上述情况看，经济特区立法权本是“一揽子”授权，但在涉及粤港澳合作区建设方面，则是单项授权。这体现了中央对有关深合区变通立法的慎重。另一方面，也要看到，实践中也存在“一揽子”授权的空间。由于单项授权存在具体授权主体懈怠、改革创新突破现有法律法规“于法无据”的缺陷，[5]适当扩大对深合区立法的经济特区立法变通的“一揽子”授权就显得特别需要。比如，在未来通过的“横琴深合区条例”中赋予珠海经济特区实施该条例的“一揽子”立法授权，就可以避免除涉及国家重大事项外，事事都要取得单项立法授权的窘境。

六、处理好经济特区立法权与中央专属立法权的关系

中央专属立法权是指国家立法法第8条的规定。下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。上述事项属于全国人大及其常委会的立法权限，属于法律保留事项。

经济特区立法能否突破国家立法法关于中央专属立法的规定？这需要做认真分析。根据总体方案，经济特区有关深合区的立法权，是“在遵循宪法和澳门特别行政区基本法前提下”，“根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。从总体方案的表述来看，只要不违反宪法和澳门基本法，经济特区有关深合区的立法根据授权是可以突破立法法第8条的限制的。同时，立法法有关中央专属立法权的表述，仅限于“基本制度”。有关具体制度应该可以有变通规定，否则无法构建与澳门对接、与国际接轨的深合区民商事规则。另外，至少按目前判断，立法法规定的前五个及后述部分事项，属于深合区属地管理的内容，经济特区无权也无必要对这类事项作出变通规定。

另外，即使属于中央事权，也可能存在大量的中央与地方共用事务。在法律、行政法规、省级地方性法规没有规定的情况下，经济特区能否补充立法？从国家立法法的规定来看，第73条第2款规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”根据这个规定，在这种情况下经济特区可行使地方性法规制定权。但设区市地方性法规与经济特区变通立法的适用是不一样的。反过来讲，经济特区变通立法仅仅针对已生效的法律、行政法规和省级地方性法规，对尚未制定法律、行政法规的事项，经济特区能否先行立法，国家有关法律和总体方案并未明确。但是，从总体方案的目的以及国家立法法的立法宗旨来看，从法律解释学意义上，既然允许经济特区根据授权变通立法，也就当然允许经济特区先行立法。