香港宪制秩序随着回归完成了巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特区的宪制基础。2014年6月，国务院新闻办公室发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》的白皮书（以下简称《白皮书》），明确了中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权，其中既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特区依法实行高度自治。而对于香港特区的高度自治权，中央具有监督权力。因此，落实宪法和基本法确定的宪制秩序，应把维护中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，这是“一国两制”实践的必然要求，关系到国家主权、安全和发展利益，和香港长期的繁荣稳定。在两个有机结合中，根据基本法的规定建立全国人大常委会与香港法院在释法中的良性互动关系，在理论研究和实践上都有重要的意义。　

一、       全国人大常委会释法权的政治基础与规范基础

全国人大常委会释法权是基于国家主权产生的宪法权力。全国人大常委会释法权的政治基础建立在两个方面：一个是特别行政区的主权属于中国，另一个是我国是单一制国家；其规范基础是宪法与基本法。宪法是国家根本大法，是全国人民共同意志的体现，是国家主权的体现，也是特别行政区制度的法律渊源。根据我国宪法第67条的规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律。法律，既包括全国人大制定的法律，也包括全国人大常委会制定的法律。基本法是根据国家宪法制定的基本法律，是全国性法律，其解释权属于全国人大常委会。香港基本法第158 条进一步规定了该法的解释权，其中，第1款规定：“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”本款规定从整体上明确了香港基本法解释权属于全国人大常委会。据此，全国人大常委会可以对香港基本法的所有条款进行解释，并且可以主动解释，这种解释是“政治性的主权与法律性的治权的结合”[1]。它与内地的法律解释制度一致起来，体现了“一国”的要求。

    全国人大常委会释法与基本法有同等效力。我国立法法依据宪法，在第45条规定了法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，有“法律的规定需要进一步明确具体含义的”情况时，应“由全国人大常委会解释”。第50条规定，全国人大常委会做出的法律解释同法律具有同等效力。基本法第158条中亦规定，“如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。”从以上法律条文的表述可见，人大常委会的法律解释并非独立的法律规范，应包含在法律条文的立法原意中。全国人大常委会对基本法的解释与被解释的法律条款具有同等效力。

特区法院释法权由全国人大常委会授权产生。香港回归后，全国人民代表大会授权其依法实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。同时，香港特区法院也保留了普通法下的法律解释制度，继续拥有释法权。但与回归前相比，香港法院释法的性质发生了很大变化，根据基本法的规定，特区法院的释法权由全国人大常委会授权行使。基本法第158条第2款和第3款规定全国人大常委会授权香港法院在审理案件时对香港基本法关于香港特区自治范围内的条款自行解释，也可对基本法其他条款进行解释。但如果是需要对香港基本法中关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特区关系的条款进行解释，并且该解释会影响案件的判决，那么在对该案件作出不可上诉的终局判决前，香港终审法院要提请全国人大常委会对有关条款进行解释。全国人大常委会作出的解释对香港法院之后的判决具有约束力。

据此，从法理上来说，香港法院解释基本法是基于全国人大常委会的授权而实施的行为，它并非特区法院固有的权力，而且这种解释也是有条件的。再者，如果全国人大常委会认为香港法院作出的基本法解释不准确的话，全国人大常委会可以推翻香港法院的基本法解释，自己作出一个权威解释。即从法律位阶上讲，人大释法高于特区法院释法，前者法律效力高于后者，特区法院在解释法律时必须符合全国人大常委会对基本法的解释。由此可见，全国人大常委会的基本法解释权对授权香港法院的基本法解释权起到监督作用。不过，由于全国人大常委会已经授权香港法院在审理案件时对自治范围内的条款自行解释，对于香港法院就这部分条款作出的解释，全国人大常委会应当予以尊重。

人大释法权是落实中央管治权的重要方式。 “一国两制”是一套全新的国家治理模式，宪法和基本法是国家对特别行政区采取特殊管理制度的具体规定，宪法和基本法赋予了中央对特区的全面管治权。2014年6月国务院新闻办公室白皮书再次明确了中央直接行使管治权的权力主体包括全国人民代表大会及其常务委员会、国家主席、中央人民政府、中央军事委员会。其中，对全国人大常委会的职权作了详尽的说明，在“中央依法直接行使管治权”内容中，重申了全国人大常委会的重要职权，包括对香港基本法作出解释。

我国在政治上是单一制国家，全国人大代表大会是最高国家权力机关，代表全国人民的意志和利益，不同于西方国家立法、司法、行政的权力制衡监督模式，中国的全国人民代表大会在国家机构中居于首要地位，拥有其他国家机关不拥有的强大职权，与其他最高国家机关的关系是决定与执行、监督与被监督的关系。依据宪法规定，全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，它不是一个独立的国家机关，而是全国人大的一部分，在全国人大闭会期间代行全国人大的职责。宪法第58条规定了国家立法权的行使主体，即全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，第67条规定了全国人大常委会的职权之一是解释法律。“在中国的宪法和法律解释理论中，法律的解释权是最高权力（立法权）的附属权力，解释宪法和法律是全国人大常委会除立法、监督、重大事项决定、人事任免等职能之外的一项独立的职能，与其他职能同等重要。”[2]全国人大常委会既是立法机关，也是宪法和法律解释机关。因此，全国人大常委会释法权的有效行使，是落实中央管治权的重要方式。

二、        全国人大常委会释法与特别行政区司法终审权

    全国人大常委会释法旨在阐明立法原意。香港基本法实施二十年来，全国人大常委会共进行五次释法。人大常委会释法有助于澄清香港社会对基本法相关重大问题的模糊认识，为依法处理香港特别行政区的现实问题提供有力指引和明确方向,为基本法的正确实施提供保证。以全国人大常委会在2016年11月7日的释法为例，基本法第104 条规定，香港特区主要公职人员“在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”。宣誓是一项严肃的事情，代表着宣誓人以公开声明的方式对国家、对民族、对职位的忠诚、认真、负责的庄严承诺。香港特区公职人员的宣誓态度，代表着其对国家统一、民族团结的态度，代表着其对国家宪法和香港基本法的态度，代表着其对即将就任岗位的态度。而在释法前，香港社会对宣誓规定的理解存在争议，立法会的正常运作也因此受到干扰。

 针对这种情况，《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》指出，香港特区公职人员必须“真诚、庄重地进行宣誓”，必须准确、完整、庄重地宣读“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”，宣誓人如故意歪曲誓言或以“不真诚、不庄重”的方式宣誓，即丧失就任资格。全国人大常委会通过释法，阐明了基本法中宣誓的立法原意，明确了宣誓的庄重性、严肃性，亮明了法律的红线，解决了香港行政区存在的现实问题，确保了“爱国者治港”的真正落实。

    全国人大常委会释法无损特区法治与法院审判权。解释权和审判权是两种独立的权力。解释权是对法律条文涵义的阐释与说明，审判权是将具有明确涵义的法律条文适用于具体的案件并进行审判，两者具有不同的内涵。在普通法中，法律的解释权属于法院，法院即是司法机关，也是释法机关。但回归前香港法院不拥有司法终审权，香港的司法终审权由当时英国枢密院司法委员会享有，所以英国枢密院司法委员会是香港回归前的最高释法机关。回归后，香港的释法制度发生了变化，最高审判权与最终释法权分离，香港终审法院享有实质上的司法终审权，香港法院在审理案件时对本地立法和由全国人大常委会授权对基本法中关于特区自治范围内的条款自行解释，但是全国人大常委会享有对基本法的最终解释权。

 从二十年的实践来看，全国人大常委会在处理自己与特区法院的关系方面把握得非常合适，每次行使释法权都极为慎重。例如，全国人大常委会于2016年11月7日的释法只是依法对基本法第104条的涵义进行具体化、明确化，并没有干涉香港法院的审判权，香港法院须遵守全国人大常委会的释法并作出判决。人大释法只会促进香港法治的发展，保障和完善香港的法治，绝不会损害香港的法治。

三、全国人大常委会释法和特区法院释法的有机结合

尊重和维护人大释法权。首先应全面理解国家政治制度。“一国两制”方针的提出首先是为了实现和维护国家统一。因此，坚持“一国两制”，最关键的是坚持“一国”的原则，坚持国家主体实行社会主义制度。在我国社会主义制度中，人民代表大会制度是根本政治制度。这一制度的特点是人民代表大会统一行使国家权力，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由本级人民代表大会产生，向它负责，受它监督。中央行使对特区的管治、特区参与国家管理都是通过人民代表大会制度来实现的。其次应尊重和维护全国人大常委会的宪法地位。全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关。根据宪法规定，全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，行使部分最高国家权力，包括立法权、宪法和法律解释权、重大问题决定权、对宪法和法律实施情况及对其他国家机关工作的监督权等。国务院新闻办公室白皮书中列举的全国人大常委会行使宪法和基本法赋予的职权，既是明确了全国人大常委会作为中央管治权的权力主体应行使的职责，同时也保障香港特区高度自治权的顺利实施，肩负着维护“一国两制”的重要使命。基本法中对人大释法和香港法院释法的相关规定，与香港特别行政区的法律地位是一致的。香港基本法是一部全国性法律，不仅是在香港实施，在全国范围内也适用。不仅地方要遵守，中央也要遵守。全国人大常委会依法行使基本法解释权，是为保证基本法得到统一理解和实施，是对特区实行高度自治的保障。因此，应尊重和维护全国人大常委会释法的权威性，尊重和维护全国人大常委会在维护特区宪制秩序上的重要职权。

以全面和发展的观点认识特区法治。基本法第18条明确规定了在香港特区实行的法律，基本法成为特区普通法下法律的基础和重要部分。同时，基本法确立了在特区实行人大释法与特区法院释法相结合的法律解释制度，并且规定了两个释法主体之间是授权与被授权的关系，基本法的解释权属于全国人大常委会，由全国人大常委会授权特区法院自行解释自治范围内条款，但是最终以人大释法为准。在司法实践中，全国人大释法已作为香港法院判案依据得以适用。因此应全面看待人大释法是特区法律制度不可或缺的组成部分，这也是全面把握、整体理解基本法的应有之义。发展观是指应看到法治也是不断发展变化的。香港回归，基本法的实施带来了宪制基础的巨大变化，必然会给特区的普通法体系带来变化，包括释法制度。在对基本法解释上，香港法律界习惯于普通法下“文本解释”的方法，而人大释法采用的是对立法原意的解释，在对基本法的解释的理解上，有时会出现不一致。但基本法是全国人大制定的基本法律，它是宪法的子法，它在全国范围内适用，它不可能脱离开中国宪法发展出一套完全不同的法律哲学。这也是一个国家的法律体系保持和谐性的要求。因此，“理解基本法的有关规定，不能不考虑基本法的宪制背景，不能不考虑中国的宪法解释理论和实践。” [3] 当然，还应认识到法治是为了社会更加便利的运作，更好的适应经济社会发展的需求。

建立全国人大常委会和特区法院的释法互动关系。首先，人大释法和特区法院释法都应严格按照基本法的规定进行，当特区法院在审理案件时，如需对基本法有关条款进行解释，可依法定的程序提请全国人大常委会作出解释。其次，可考虑依法制定人大释法实施细则，完善人大释法的程序性、制度化规定。再者，应加强人大释法和特区法院释法沟通协调机制。

参考文献：

1、  陈斯喜：《依法释法和决定保證基本法正确实施》，载《中国法律》2007年第3期。

2、  王振民：《论回归后香港法律解释制度的变化》，载《政治与法律》2007年第3期。

3、  骆伟建：《全国人大常委会释法与特区法治》，载《澳门理工学报》2017年第4期。

4、  魏淑君、张小帅：《论“一国两制”下中央对港澳特区全面管治权》，载《中国浦东干部学院学报》2016年第6期。

5、  董立坤：《中央管治权与香港特区高度自治权的关系》，法律出版社2014年6月版。

註釋︰